แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) โจทก์ ยื่นฟ้องเอกชน จำเลย ขอให้ชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินและค่าธรรมเนียมที่เก็บเครื่องบินตามข้อตกลงใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ เห็นว่า โจทก์เคยเป็นรัฐวิสาหกิจที่ได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ แต่ต่อมาได้ผ่านการแปลงสภาพตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ให้กลายมาเป็นบริษัทมหาชนจำกัด โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อโจทก์ได้กระทำกิจการบางอย่างตามที่กฎหมายมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองเท่านั้น เมื่อพิจารณาข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกพิพาท มีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งที่โจทก์ตกลงให้จำเลยได้รับบริการและใช้ทรัพย์สินของโจทก์ โดยจำเลยยินยอมชำระค่าตอบแทน อันเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ของโจทก์ ทั้งการกำหนดแบบและรายละเอียดของข้อตกลงก็เป็นการผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา การทำข้อตกลงดังกล่าวของโจทก์จึงมิได้มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองตามที่ได้รับมอบหมาย จึงไม่ใช่การกระทำในฐานะที่เป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยามของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวกพิพาท จึงมิใช่สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากแต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๙
วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๙
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗ บริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทบางกอกเอวิเอชั่นเซ็นเตอร์ จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๖๒/๒๕๕๗ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด จำเลยเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการจัดตั้งโรงเรียนเอกชนรับสอนการขับเครื่องบิน และได้รับใบอนุญาตให้ประกอบกิจการค้าขายในการเดินอากาศจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม โจทก์และจำเลยได้ทำข้อตกลงใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ โดยโจทก์ตกลงให้จำเลยใช้ทรัพย์สิน บริการ และ สิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ณ ท่าอากาศยานกรุงเทพ (ท่าอากาศยานดอนเมือง) รวมถึงให้บริการที่เก็บอากาศยานแก่จำเลย และจำเลยตกลงชำระเงินค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวกับการบิน ตามอัตราที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของคณะกรรมการการบินพลเรือน ตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ และค่าภาระต่าง ๆ ที่เกิดจากการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ของโจทก์ ตามอัตราที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของโจทก์ว่าด้วยอัตราค่าภาระการใช้ท่าอากาศยาน ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ในกิจการของโจทก์ ซึ่งจำเลยได้ชำระค่าธรรมเนียมการใช้บริการเรื่อยมา ต่อมา ได้มีประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง ยกเว้นค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยานให้กับอากาศยานขนาดเล็กของบริษัทเอกชนในเที่ยวบินที่ใช้เพื่อการฝึกบินภายในประเทศ ฉบับลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ โดยอาศัยอำนาจตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติการเดินอากาศ พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลให้จำเลยได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินจำเลยที่ใช้ในการฝึกบินภายในประเทศที่สนามบินของโจทก์ แต่ ต่อมากระทรวงคมนาคมได้ออกกฎกระทรวงกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ พ.ศ. ๒๕๔๙ ฉบับลงวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ยกเลิกกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) มีผลให้จำเลยต้องชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินที่ใช้ในการฝึกตั้งแต่วันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๔๙ เป็นต้นไป และหลังจากที่กฎกระทรวงฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับจำเลยยังคงใช้สนามบินของโจทก์ในการขึ้นลงของเครื่องบิน และใช้เป็นที่เก็บเครื่องบินของจำเลยเพื่อใช้ฝึกบินเรื่อยมา แต่จำเลยกลับไม่ชำระ ค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินจำเลยที่ใช้ในการฝึกบิน และค่าธรรมเนียมในการให้บริการที่เก็บเครื่องบินให้แก่โจทก์ โจทก์จึงออกใบแจ้งหนี้เพื่อเรียกให้จำเลยชำระหนี้ แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินและค่าธรรมเนียมที่เก็บเครื่องบินเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๖,๐๔๓,๔๕๓.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๑๘ ต่อปี ของต้นเงิน ๑๙,๖๔๓,๗๑๖.๔๓ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น
จำเลยให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่โจทก์เป็นผู้ควบคุมดูแลท่าอากาศยานดอนเมือง และท่าอากาศยานเชียงใหม่ ซึ่งเป็นของแผ่นดินเพื่อให้บริการสาธารณะข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ เป็นสัญญาทางปกครอง และข้ออ้างตามคำฟ้องของโจทก์สอดคล้องกับคดีที่จำเลยยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๒๕/๒๕๕๕ ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและค่าบริการ ในการขึ้นลงสนามบิน คดีอยู่ระหว่างพิจารณา คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง คำฟ้องของโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยเป็นผู้ได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียม ตามประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง ยกเว้นค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยานกับอากาศยานขนาดเล็กของบริษัทเอกชน ในเที่ยวบินที่ใช้เพื่อฝึกบินภายในประเทศ ฉบับลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ซึ่งประกาศดังกล่าวยังมีผลใช้บังคับ แม้ต่อมาจะมีการออกกฎกระทรวง เรื่อง กำหนดอัตราค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ พ.ศ. ๒๕๔๙ ก็ไม่ได้มีเนื้อหาที่เป็นการเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกประกาศกระทรวงคมนาคมดังกล่าว จำเลยจึงไม่มีความผูกพันหรือหน้าที่ใด ๆ ตามกฎหมายที่ต้องชำระเงินตามฟ้อง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง และให้โจทก์ชำระค่าธรรมเนียมขึ้นลงสำหรับอากาศยานขนาดเล็กที่ใช้เพื่อการฝึกบินที่จำเลยได้ชำระให้แก่โจทก์โดยปราศจากมูลหนี้ตามกฎหมายคืนให้แก่จำเลยพร้อมดอกเบี้ย
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้โจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินที่ใช้ในการฝึกบิน และค่าธรรมเนียมในการให้บริการที่เก็บ เครื่องบินตามข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ ซึ่งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของข้อตกลงดังกล่าว มีสาระสำคัญเพียงโจทก์ตกลงให้ใช้ทรัพย์สิน บริการ และ สิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ของโจทก์ เพื่อการประกอบธุรกิจของจำเลย และจำเลยตกลงเสียค่าธรรมเนียมซึ่งเป็นค่าใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ให้แก่โจทก์ โดยโจทก์ประสงค์เพียงค่าธรรมเนียมซึ่งเป็นค่าใช้บริการอันเป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนซึ่งเป็นไปตามข้อตกลงระหว่างโจทก์กับจำเลย การที่พระราชบัญญัติเดินอากาศ พ.ศ. ๒๔๙๗ บัญญัติให้โจทก์มีอำนาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและค่าบริการนั้น เป็นเพียงการบัญญัติให้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและค่าใช้บริการได้โดยชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น โจทก์ไม่ได้มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ ข้อตกลงดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อีกทั้งเนื้อหาของข้อตกลงเป็นเพียงข้อกำหนดปกติที่พบเห็นได้ในสัญญาทั่วไป มิได้แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาข้อตกลงดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระหนี้ตามข้อตกลงดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่ง จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เดิมโจทก์ใช้ชื่อว่าการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยาน ตามมาตรา ๕ และมาตรา ๘ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๕ ซึ่งรวมถึง .(๒) จัดให้มีอุปกรณ์สิ่งของเครื่องใช้ หรือบริการต่าง ๆ เพื่อความสะดวกและปลอดภัยอันเกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับกิจการท่าอากาศยาน (๓) กำหนดอัตราค่าภาระ การใช้ท่าอากาศยาน ทรัพย์สิน บริการ และความสะดวกต่าง ๆ ในกิจการของ ทอท. ตลอดจนวิธีชำระค่าภาระดังกล่าว (๔) กำหนดมาตรการเพื่อความปลอดภัยในการใช้และรักษาท่าอากาศยาน ทรัพย์สิน บริการและความสะดวกต่าง ๆ ในกิจการท่าอากาศยาน … (๖) ควบคุม ปรับปรุงและให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการท่าอากาศยานในเขตท่าอากาศยาน (๗) ควบคุม ปรับปรุงและให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการท่าอากาศยานภายในเขตท่าอากาศยาน ต่อมา การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยได้เปลี่ยนสถานะเป็นบริษัทมหาชนจำกัด ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมาย ว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่ง พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓ ได้บัญญัตินิยามคำว่า”ท่าอากาศยาน” หมายความว่า สนามบินอนุญาตที่ขึ้นลงชั่วคราวของอากาศยานที่อยู่ในอำนาจดำเนินการของบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) “กิจการท่าอากาศยาน” ไว้หมายความว่า “กิจการจัดตั้งสนามบินหรือที่ขึ้นลงชั่วคราวของอากาศยาน การจัดตั้งเครื่องอำนวยความสะดวกในการเดินอากาศ การให้บริการในลานจอดอากาศยาน และการให้บริการต่าง ๆ เกี่ยวกับอากาศยาน ผู้ประจำหน้าที่ สินค้า พัสดุภัณฑ์ ผู้โดยสาร และลูกจ้างของผู้ประกอบธุรกิจในการเดินอากาศ รวมตลอดถึงการให้บริการหรือสิ่งอำนวยความสะดวกอันเกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับกิจการดังกล่าว” และในมาตรา ๔ บัญญัติว่า ในการประกอบกิจการท่าอากาศยานให้โจทก์มีอำนาจได้รับการยกเว้น สิทธิพิเศษ หรือได้รับ ความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้บัญญัติไว้ให้แก่ การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย โจทก์จึงยังคงมีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ในการประกอบและส่งเสริมกิจการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยานเช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจได้รับการยกเว้นหรือมีสิทธิพิเศษหรือได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นได้ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้คดีนี้โจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินจำเลยที่ใช้ในการฝึกบิน และค่าธรรมเนียมในการให้บริการที่เก็บเครื่องบิน โดยตั้งประเด็นในคำฟ้องว่า จำเลยไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาเหตุแห่งการฟ้องคดีและรูปเรื่องของข้อพิพาทในคดีนี้แล้วเห็นได้ว่า เป็นกรณีที่โจทก์กระทำในฐานะหน่วยงานผู้ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองใช้อำนาจตามกฎหมายเรียกเก็บเงินค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยาน และค่าธรรมเนียมที่เก็บอากาศยานจากจำเลย โดยคู่ความพิพาทกันเฉพาะในกรณีที่โจทก์เห็นว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติการเดินอากาศ พ.ศ. ๒๔๙๗ ได้ถูกยกเลิกโดยกฎกระทรวงกำหนดอัตราค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ พ.ศ. ๒๕๔๙ แล้ว ประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่อง ยกเว้นค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยานให้กับอากาศยานขนาดเล็กของบริษัทเอกชนในเที่ยวบินที่ใช้เพื่อการฝึกบินภายในประเทศ ลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ จึงสิ้นผลไปด้วย จำเลยจึง ไม่ได้รับการยกเว้นค่าธรรมเนียมอีกต่อไป และมีผลให้จำเลยต้องชำระค่าธรรมเนียมและค่าบริการพิพาทนี้ ส่วนจำเลยเห็นว่า แม้กฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ จะถูกยกเลิกไปแล้ว แต่ประกาศกระทรวง ดังกล่าวยังคงมีผลใช้บังคับอยู่มิได้สิ้นผลไปแต่อย่างใด หนังสือที่แจ้งคำสั่งให้ชำระค่าธรรมเนียมดังกล่าว จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และโดยที่อัตราค่าธรรมเนียมหรือค่าบริการพิพาทนี้มีกฎหมายกำหนดอัตราไว้เป็นอำนาจเฉพาะของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมจึงมีอำนาจยกเว้นให้ได้ ทั้งก่อนที่โจทก์จะมีใบแจ้งหนี้ให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมหรือค่าบริการพิพาท โจทก์ก็ต้องแจ้งให้จำเลยทราบก่อนว่า จำเลยสิ้นสิทธิที่จะได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียมตามประกาศกระทรวงคมนาคมดังกล่าวแล้ว ด้วยเหตุที่ประกาศดังกล่าวสิ้นผลลง โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายมิได้กล่าวอ้างหรือโต้แย้งเกี่ยวกับข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ โดยตรงแต่อย่างใด เนื่องจากการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยาน และค่าธรรมเนียมที่เก็บอากาศยาน รวมทั้งอัตราในการเรียกเก็บ ค่าธรรมเนียมดังกล่าวย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศกำหนด การที่โจทก์ทำข้อตกลงใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ กับจำเลย มีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อให้การใช้อำนาจตามกฎหมายของโจทก์ในการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมมีความชัดเจนในทางปฏิบัติเท่านั้น มิได้มีผลทำให้การใช้อำนาจตามกฎหมายของโจทก์เปลี่ยนเป็นการใช้สิทธิในฐานะคู่สัญญาตามข้อตกลงฯ อันเป็นนิติสัมพันธ์ ตามสัญญาแต่อย่างใด อีกทั้งคู่ความทั้งสองฝ่ายมิได้กล่าวอ้างหรือโต้แย้งเกี่ยวกับข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ โดยตรง ดังนั้น การที่โจทก์แจ้งจำเลยเกี่ยวกับการสิ้นสิทธิการได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียมดังกล่าวนั้น เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของโจทก์ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นกับจำเลยโดยมีผลเป็นการระงับสิทธิที่ได้รับการยกเว้นค่าธรรมเนียมพิพาท การแจ้งดังกล่าวจึงถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ต่อมา โจทก์จะส่งใบแจ้งหนี้ให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมหรือค่าบริการพิพาทให้แก่โจทก์ ใบแจ้งหนี้ดังกล่าวก็เป็นเพียงผลจากคำสั่งทางปกครอง ที่โจทก์แจ้งระงับสิทธิที่จำเลยเคยได้รับการยกเว้นธรรมเนียมพิพาทนั้นเองซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมพิพาทให้แก่โจทก์ตามคำขอได้หรือไม่นั้น ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าประกาศกระทรวงคมนาคมดังกล่าวยังคงมีผลบังคับใช้หรือสิ้นผลบังคับใช้ไปแล้ว หรือไม่ และคำสั่งที่ให้จำเลยชำระเงินค่าธรรมเนียมดังกล่าวถูกต้องตามที่กฎหมายบัญญัติไว้หรือไม่ เพียงใด ดังนั้น กรณีพิพาทนี้ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยในคดีนี้นำมูลเหตุแห่งคดีเดียวกันนี้ยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองกลางตามคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๒๕/๒๕๕๕ โดยมีคำขอให้ศาลมี คำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนหนังสือของโจทก์ในคดีนี้ที่เรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยาน ซึ่งศาลปกครองกลางและศาลแพ่งเห็นพ้องว่าข้อพิพาทในคดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยในประเด็นเดียวกันกับคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๒๕/๒๕๕๕ จึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาโดยศาลปกครอง เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของเครื่องบินและค่าธรรมเนียมที่เก็บเครื่องบินตามข้อตกลงใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ จำเลยให้การว่า จำเลยได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียม จึงไม่มีหน้าที่ตามกฎหมาย ที่ต้องชำระเงินตามฟ้อง และโต้แย้งว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง กรณีมีปัญหาต้องพิจารณาว่า ข้อตกลงใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น เกณฑ์ในการพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครอง จึงต้องพิจารณาจากเกณฑ์คู่สัญญาประกอบกับเกณฑ์ลักษณะของสัญญา กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยก่อนว่า สถานะของโจทก์ตามข้อตกลงพิพาทเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า “หน่วยงานทางปกครอง” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์เคยเป็นรัฐวิสาหกิจที่ได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ แต่ต่อมาได้ผ่านการแปลงสภาพตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ให้กลายมาเป็นบริษัท มหาชนจำกัด โจทก์จึงมิได้เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติอีกต่อไป กรณีจึงต้องพิจารณาต่อไปว่า โจทก์เป็น “หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง” หรือไม่ เห็นว่า โจทก์จะเป็น “หน่วยงานทางปกครอง” ได้ก็ต่อเมื่อโจทก์ได้กระทำกิจการบางอย่างตามที่กฎหมายมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองเท่านั้น เมื่อพิจารณาข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ ที่ทำขึ้นระหว่างโจทก์และจำเลย ข้อ ๑ กำหนดว่า โจทก์อนุญาตให้จำเลยใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆณ ท่าอากาศยานกรุงเทพ ดังนี้ ๑.๑ ทางวิ่ง ทางขับ และลานจอดอากาศยาน ข้อ ๒ กำหนดว่า จำเลยตกลงชำระเงินค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวกับการบินตามอัตราที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของคณะกรรมการการบินพลเรือนตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ และค่าภาระต่าง ๆ ที่เกิดจากการใช้ทรัพย์สิน บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ของโจทก์ ตามอัตราที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของโจทก์ ซึ่งข้อตกลงดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาอย่างหนึ่งที่โจทก์ตกลงให้จำเลยได้รับบริการและใช้ทรัพย์สินของโจทก์ โดยจำเลยยินยอมชำระค่าตอบแทน อันเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ของโจทก์ ทั้งการกำหนดแบบและรายละเอียดของข้อตกลงก็เป็นการผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา การทำข้อตกลงดังกล่าวของโจทก์จึงมิได้มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองตามที่ได้รับมอบหมาย จึงไม่ใช่การกระทำในฐานะที่เป็น “หน่วยงานทางปกครอง” ตามบทนิยามของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก เลขที่ ๑๒/๒๕๔๗ จึงมิใช่สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากแต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ส่วนปัญหาว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ นั้น เห็นว่า ข้อตกลงเกี่ยวกับการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการขึ้นลงของอากาศยาน และ ค่าธรรมเนียมที่เก็บอากาศยานที่ต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศกำหนดนั้น เป็นเพียงเงื่อนไขในการตกลงเรื่องค่าธรรมเนียมระหว่างผู้ให้บริการและผู้ใช้บริการ ไม่มีผลเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของ ข้อพิพาทตามสัญญาทางแพ่งให้กลายเป็นเรื่องการกระทำทางปกครองไปได้ การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการใช้บริการของโจทก์ในคดีนี้จึงเป็นการใช้สิทธิตามข้อตกลงของคู่สัญญา มิได้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย ทั้งคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น ต้องเป็นความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีต่อเอกชนอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ข้อเท็จจริงในคดีนี้เป็นเรื่องการฟ้องให้เอกชนรับผิดจากการผิดข้อตกลงการใช้ทรัพย์สิน บริการ และสิ่งอำนวยความสะดวก จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ความรับผิดอย่างอื่นตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) โจทก์ บริษัทบางกอกเอวิเอชั่นเซ็นเตอร์ จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) วีระพล ตั้งสุวรรณ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายวีระพล ตั้งสุวรรณ) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) ชาญชัย แสวงศักดิ์
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายชาญชัย แสวงศักดิ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
