แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
โจทก์ยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันเองและหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลย ว่าโจทก์ได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน โดยสงบ เปิดเผย เจตนาเป็นเจ้าของตั้งแต่ต้นปี ๒๕๒๖ จนถึงปัจจุบัน โจทก์ทราบว่ามีการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวโดยอาศัยหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๒๓๒๔ และภายหลังได้มีการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ โดยเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นตัวแทนจำเลยที่ ๓ เป็นผู้ออกโฉนดที่ดินดังกล่าว จึงเป็นการออกโฉนดโดยมิชอบ การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการโต้แย้งสิทธิทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน เลขที่ ๒๖๗๕ และให้พิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ส่วนจำเลย ที่ ๓ ให้การว่าเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทมาเป็นลำดับขั้นตอน การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ เป็นโฉนดที่ดินที่ถูกต้องโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษายกฟ้อง เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ในการใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาล จะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๗
วันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๕๕ นางมานิตย์ จ้อยทรัพย์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางจำนงค์ บุญศรีโรจน์ ที่ ๑ นางปภาวดี ธรรมสนอง ที่ ๒ กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๒/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินซึ่งตั้งอยู่หน่วยที่ ๒ เลขที่สำรวจ ๑๗๗/๕๓-๕๖ หมู่ที่ ๒ ตำบลท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๑๖ ไร่ ๓ งาน ๗๒ ตารางวา โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินต่อจากผู้มีชื่อโดยสุจริต สงบ เปิดเผย เจตนาเป็นเจ้าของตั้งแต่ต้นปี ๒๕๒๖ จนถึงปัจจุบัน จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าว เป็นโฉนดเลขที่ ๒๖๗๕ เลขที่ ๑๙ ตำบลท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง โดยเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๓ เป็นผู้ออกโฉนดที่ดิน โดยอาศัยหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๒๓๒๔ ตำบลท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี ของนายจำลอง ปานเพียร ซึ่งได้ขายให้ นายวิทยา สุรพัฒน์ และนายวิทยาขายให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นายจำลองและนายวิทยาไม่เคยเป็นเจ้าของ และไม่เคยเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท โฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยไม่มีการรังวัดตรวจสอบโดยชอบและไม่สุจริต จึงเป็นการออกโฉนดโดยมิชอบ การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการโต้แย้งสิทธิทำให้โจทก์ได้รับความ เสียหายขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ และให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เกี่ยวข้อง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เดิมที่ดินพิพาทและบริเวณใกล้เคียงเป็นที่ดินที่รัฐจัดให้ประชาชนเข้าอยู่อาศัยและทำมาหากิน โดยการออกใบจองไว้เป็นหลักฐาน ซึ่งไม่อาจโอนกันได้ตามกฎหมาย โจทก์ไม่ได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการจัดที่ดินให้เข้าอยู่อาศัยจึงไม่มีสิทธิในที่ดิน การรับโอนที่ดินมาจากบุคลอื่นเป็นนิติกรรมที่มีวัตถุประสงค์เป็นการต้องห้ามโดยชัดแจ้งตามกฎหมาย ตกเป็นโมฆะ ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของทางราชการโดยได้คัดเลือกให้นายจำลอง ปานเพียร เข้าอยู่อาศัยและทำกิน จึงได้มีการออกใบจองให้ ต่อมาปี ๒๕๓๑ นายจำลองได้ขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๓๒๔ ต่อมาปี ๒๕๓๗ จึงได้โอนขายให้แก่ นายวิทยา สุรพัฒน์ นายวิทยาครอบครองและทำประโยชน์ จนถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๓๙ ได้โอนขายและส่งมอบการครอบครองที่ดินดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ และ ที่ ๒ โดยได้จดทะเบียนโอนโดยสุจริตเสียค่าตอบแทน ต่อมาปี ๒๕๔๔ ทางราชการจึงได้มีการออกโฉนดที่ดินให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นโฉนดเลขที่ ๒๖๗๕ ตำบลท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี การฟ้องของโจทก์เป็นการมิชอบ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทมาเป็นลำดับขั้นตอน ตั้งแต่หลักฐานใบจอง การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และการออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทได้ดำเนินการตามระเบียบและขั้นตอนของทางราชการ ดังนั้น โฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ ตำบลท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี จึงเป็นโฉนดที่ดินที่ถูกต้องโดยชอบด้วยกฎหมาย ไม่มีเหตุที่จะต้องเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว ขอให้ศาลพิพากษายกฟ้องโจทก์
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ในส่วนของจำเลยที่ ๓ เป็นหน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ออกคำสั่งและกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย รูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ในการออกโฉนดที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะพิจารณาว่าคำสั่งออกโฉนด ที่ดินพิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ แล้วจึงจะมีคำสั่งเกี่ยวกับการออกโฉนดที่ดินต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือการรับรองการทำประโยชน์และโฉนดที่ดินเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวงที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และโจทก์ฟ้องว่าเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองออกหนังสือการรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๒๓๒๔ เพราะมิได้ตรวจสอบการเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๓ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ เลขที่ดิน ๑๙ ตำบล ท่าเคย อำเภอสวนผึ้ง จังหวัดราชบุรี โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะออกโดยอาศัย หลักฐานหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ไม่ชอบดังกล่าว โดยสมคบกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อันเป็นการกล่าวอ้างว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓.) และโฉนดที่ดินไม่เป็นไป ตามหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนด จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ) (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่วนประเด็นว่า ผู้ใดเป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทนั้น เป็นประเด็นปัญหา ข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี เป็นประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็น ปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์และโฉนดที่ดิน ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองของเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแห่งคดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินใดๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันเองและหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลย ว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดิน โดยโจทก์ได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน โดยสงบ เปิดเผย เจตนาเป็นเจ้าของตั้งแต่ต้นปี ๒๕๒๖ จนถึงปัจจุบัน ต่อมาโจทก์ทราบว่ามีการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวโดยอาศัยหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๒๓๒๔ และภายหลังได้มีการขอออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ โดยเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นตัวแทนจำเลยที่ ๓ เป็นผู้ออกโฉนดที่ดินดังกล่าว จึงเป็นการออกโฉนดโดยมิชอบ การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการโต้แย้งสิทธิทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ ดังกล่าวและให้พิพากษาว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เกี่ยวข้อง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ การฟ้องของโจทก์เป็นการมิชอบ ส่วนจำเลย ที่ ๓ ให้การว่า เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทมาเป็นลำดับขั้นตอน ตั้งแต่หลักฐานใบจอง การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) และการออกโฉนดที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว ได้ดำเนินการตามระเบียบและขั้นตอนของทางราชการ โฉนดที่ดินเลขที่ ๒๖๗๕ จึงเป็นโฉนดที่ดินที่ถูกต้องโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษายกฟ้อง เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ในการใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจ พิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางมานิตย์ จ้อยทรัพย์ โจทก์ นางจำนงค์ บุญศรีโรจน์ ที่ ๑ นางปภาวดี ธรรมสนอง ที่ ๒ กรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) นายดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
