แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๔๖
วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๔๒๗๓๖ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ประมาณ ๑๖๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๓ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นเรื่องต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อตรวจสอบว่าที่ดินแปลงดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืนหรือไม่ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งว่าที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกตัดถนนหรือเวนคืน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นขออนุญาตปลูกสร้างอาคารพาณิชย์และที่พักอาศัยต่อเขตตลิ่งชัน และได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารได้ตามใบอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารเลขที่ ๑๕๙๐/๓๓ ลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๓๓ แต่ผู้ฟ้องคดีได้ชะลอการก่อสร้างไว้เพื่อรอให้การก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันคือถนนอุทยาน) และถนนพุทธมณฑลสาย ๓ แล้วเสร็จ และต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีทำการรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวปรากฏว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ขาดหายไป ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เต็มตามสภาพเดิม อีกทั้งการก่อสร้างถนนดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดียังทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายอีกหลายประการ ผู้ฟ้องคดีจึงทำหนังสือโต้แย้งสิทธิถึงผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งต่อมาได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตทางเพื่อผายปากสำหรับเลี้ยวรถมีเนื้อที่ ๔๐ ตารางวา กำหนดค่าทดแทนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีในอัตราตารางวาละ ๑๖,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทน ๖๔๐,๐๐๐ บาท แต่ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจค่าทดแทนที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดจึงแจ้งให้ ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงได้ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (ซึ่งต่อมาได้โอนเรื่องมายังศาลปกครองกลาง) และผู้ฟ้องคดีได้มีคำฟ้องเพิ่มเติม ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนทรัพย์สิน (ที่ดิน) ตามสภาพเดิมและ/หรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมจำนวน ๑,๙๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดจนกว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้มีการชำระจนเสร็จสิ้นและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีพึงได้และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินระหว่างละเมิดค่าภาษี ค่าฤชาธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีทั้งในอดีต ปัจจุบันและอนาคต ขอให้ศาลมีคำบังคับให้กรุงเทพมหานครและ/หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นทุเลาการบังคับตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ ข้อ ๖/๑ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถดำเนินการก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้เปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี รื้อทางเดินเท้า ทางรถจักรยานและสนามหญ้าที่กีดขวางทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี ในกรณีที่ศาลไม่สามารถสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเนื่องจากมูลค่าของที่ดินลดลงจากเดิมเป็นเงินจำนวน ๕,๑๒๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ระหว่างพิจารณาคดี คงเหลือประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนอักษะรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลก่อสร้างถนนอักษะและถนนพุทธมณฑลสาย ๓ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนโดยไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายบังคับเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดี ภายหลังจากนั้นได้ใช้วิธีการจัดซื้อโดยวิธีการปรองดองตามแนวทางมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๐๐ ผลการจัดซื้อผู้ฟ้องคดียังคงไม่พอใจในการกำหนดค่าทดแทนที่เพิ่มขึ้นเป็นตารางวาละ ๓๖,๐๐๐ บาท และเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ผู้ฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดและชดใช้ค่าสินไหม-ทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับและต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิด คดีพิพาทตามฟ้องจึงเป็นคดีที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมายทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดินอันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรมเพื่อดำเนินการต่อไป
ศาลแพ่งธนบุรีได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ข้อเท็จจริงในคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ อำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ ต่อมามีการออกประกาศของคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาโดยตลอด หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่เกี่ยวข้องเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรับมอบงานมาดำเนินการเมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๓๗ หลังจากพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหมดอายุใช้บังคับแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่เนื่องจากมีการส่งมอบเอกสารที่เกี่ยวกับการจัดกรรมสิทธิ์กันหลายครั้งหลายหน่วยงาน มีเอกสารบางส่วนตกหล่นสูญหายก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะรับมอบเอกสารดังกล่าวจากกรมศาสนา สำหรับบริเวณที่ดินพิพาท เดิมผู้ถูกฟ้องคดีเคยตรวจสอบแล้วไม่พบว่าอยู่ในบริเวณที่จะถูกเวนคืน เพราะแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ มีขนาดเล็กไม่สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่า ที่ดินแปลงใดอยู่ในเขตการเวนคืน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) และทำการก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี และชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับ และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิดจึงเป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) คือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดียื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นถนนอุทยาน) รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตนอันเป็นการละเมิด ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือใช้ราคาที่ดินกับชดใช้ค่าเสียหายและมีข้อเรียกร้องอื่นอีกหลายประการ ต่อมาคดีนี้ได้โอนมายังศาลปกครองกลางโดยเหลือประเด็นที่จะต้องพิจารณาตามคำฟ้องเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น คดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดและให้รับผิดจะต้องเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้น อันเนื่องมาจากการกระทำโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นนิติบุคคล อันเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนนตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ ประกอบมาตรา ๘๙ (๖) ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองกับมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนน การที่ผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี แต่ยังกำหนดแนวถนนผายปากสำหรับเลี้ยวรถเข้าไปในที่พิพาท เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้นั้น จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีอยู่ มิใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติ เมื่อการจัดให้มีถนนของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อนึ่ง คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและผู้ถูกฟ้องคดีมิได้โต้แย้งกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี ทั้งยังได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย กรณีจึงมิใช่เป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายระหว่างนางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ผู้ฟ้องคดี กับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
