แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองจ้างเอกชนให้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตแบบมีคานสเตย์ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสดงอาณาเขตให้ชัดเจน ป้องกันการบุกรุกจากบุคคลภายนอก และเพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน โดยไม่ปรากฏว่าเป็นการจัดทำสัญญาให้มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ หรือการจัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะตามบทนิยามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน และเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น คดีพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒๑/๒๕๕๗
วันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสีคิ้ว
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ห้างหุ้นส่วนจำกัดกุศลยอดวัสดุก่อสร้าง ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสำนักเทคโนโลยีชีวภัณฑ์สัตว์ ที่ ๑ กรมปศุสัตว์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๐/๒๕๕๖ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาจ้างจำนวน ๒ ฉบับ ฉบับแรก เมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๓ ตามสัญญาเลขที่ ๓/๒๕๕๔ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ ยาว ๖,๐๕๐ เมตร ราคา ๗,๔๙๙,๙๙๙ บาท โดยกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน และมีหลักประกันตามสัญญา และต่อมาเมื่อวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๔ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๕/๒๕๕๔ จ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ ยาว ๒,๘๗๒ เมตร ราคา ๓,๕๓๙,๙๙๙ บาท โดยกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน และมีหลักประกันตามสัญญา ซึ่งได้ดำเนินการก่อสร้างไปพร้อมๆ กับสัญญาจ้างฉบับแรก แต่การก่อสร้างตามสัญญาล่าช้า เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างได้ และมีการเปลี่ยนให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินการก่อสร้างในพื้นที่อื่น ซึ่งสภาพพื้นที่ไม่เป็นไปตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งผลการก่อสร้างและขอขยายระยะเวลาก่อสร้างตามมติคณะรัฐมนตรีต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยสามารถขอขยายระยะเวลาได้ ๑๘๐ วัน และดำเนินการก่อสร้างเรื่อยมา โดยสัญญาจ้างเลขที่ ๓/๒๕๕๔ ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการก่อสร้างช่วงที่ ๑ A-B แล้วเสร็จ และขอเบิกเงินค่างวด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กลับเสนอให้ผู้ฟ้องคดีทำบันทึกส่วนปริมาณงานลดลงและจำนวนเงินลดลง เนื่องจากเกรงว่าไม่ได้รับเงินประจำงวดที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีจึงยอมปฏิบัติตามข้อเสนอ ซึ่งทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ส่วนการก่อสร้างตามสัญญาเลขที่ ๒๕/๒๕๕๔ ผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างบางส่วนแล้วเสร็จตามสัญญา และส่งมอบงานแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ่ายค่าจ้างไม่ครบจำนวนตามที่สัญญาฉบับที่สองกำหนดไว้ โดยอ้างว่าสามารถที่จะนำค่าปรับตามสัญญาจ้างเลขที่ ๓/๒๕๕๔ และสัญญาจ้างเลขที่ ๒๕/๒๕๕๔ มาหักกลบลบหนี้ได้ทั้งหมด ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทำดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้บอกเลิกสัญญาจ้างทั้งสองฉบับดังกล่าว อันเป็นการบอกเลิกสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนเงิน ๖๓๑,๘๘๖ บาท ที่ได้หักไปชำระค่าปรับแก่ผู้ฟ้องคดี และชดใช้ค่าเสียหายจากการหมดโอกาสในการทำงานตามสัญญา ค่าเสื่อมประโยชน์ และค่าเสียหายตามสัญญาจ้างแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีสร้างรั้วคอนกรีตเพื่อกั้นเขตแดนของหน่วยงานกับเอกชน เหตุที่ผู้ฟ้องคดีทำงานล่าช้าจนถูกปรับค่าจ้างนั้น เป็นเพราะความผิดของผู้ฟ้องคดีที่ไม่เข้าทำงานตามสัญญา และเร่งรัดการดำเนินงานตามแผนทั้งผู้ฟ้องคดีทำงานไม่ครบตามสัญญา ผิดแบบ ไม่เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่ตรวจรับงาน และก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะเข้าเสนอราคาก็ต้องมีการตรวจสอบและดูสถานที่ที่จะก่อสร้างแล้ว ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจอ้างเหตุต่างๆ มาเป็นเหตุที่จะยกเว้นค่าปรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ่ายเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามระเบียบ ขั้นตอน วิธีปฏิบัติของทางราชการ เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นราชการส่วนกลาง จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นส่วนราชการในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ศึกษา ค้นคว้า และวิจัยเกี่ยวกับการผลิตชีวภัณฑ์ และสารทดสอบโรคชนิดต่างๆ สำหรับสัตว์ ผลิตและจัดหาชีวภัณฑ์และสารทดสอบโรคต่างๆ ติดตามและประเมินผลคุณภาพชีวภัณฑ์สัตว์ ให้คำปรึกษา แนะนำ และถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตชีวภัณฑ์สัตว์ และปฏิบัติงานร่วมกับหรือสนับสนุนการปฏิบัติงานของหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องหรือที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งมีพื้นที่ใช้สอยในการผลิตชีวภัณฑ์สำหรับสัตว์เป็นจำนวนมาก ประมาณ ๘,๐๐๐ ไร่ ประกอบด้วย ๔ หน่วยงาน และมีปัญหาการบุกรุกจากบุคคลภายนอก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงมีโครงการก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ เพื่อใช้ในการจัดทำแนวรั้วแสดงอาณาเขตของทางราชการที่ถาวรและชัดเจน เพื่อป้องกันการบุกรุกจากบุคคลภายนอกที่จะเข้ามาถือครองและใช้ประโยชน์ในพื้นที่ของหน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้ปฏิบัติงานอยู่ เพื่อป้องกันการสูญหายของทรัพย์สินทางราชการ และเพื่อป้องกันอันตรายอันเกิดจากพาหะนำเชื้อพิษที่มาจากของเสียทั้งภายนอกและภายใน เนื่องจากการผลิตวัคซีนจำเป็นต้องใช้เชื้อไวรัสและเชื้อแบคทีเรียเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากไม่มีการป้องกันที่ดีก็อาจส่งผลให้ประชาชนได้รับอันตรายจากการติดเชื้อได้ ดังปรากฏในสรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ สภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ ๖๑ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๓/๒๕๕๔ และสัญญาจ้างเลขที่ ๒๕/๒๕๕๔ สัญญาดังกล่าวจึงมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นคู่สัญญาที่เป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นการว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างสิ่งก่อสร้างซึ่งกำหนดเขตพื้นที่ของทางราชการ เพื่อป้องกันการบุกรุก การเข้ามาก่ออาชญากรรม และอันตรายอันเกิดจากการผลิตและจัดหาชีวภัณฑ์และสารทดสอบโรคต่างๆ สำหรับสัตว์ อันเป็นสิ่งจำเป็นในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้บรรลุผล นอกจากนี้ ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าว ข้อ ๑๓ กำหนดให้กรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงานหรือบริษัทที่ปรึกษาที่ผู้ว่าจ้างแต่งตั้ง มีอำนาจที่จะตรวจสอบและควบคุมงานเพื่อให้เป็นไปตามสัญญา และมีอำนาจที่จะสั่งให้แก้ไข เปลี่ยนแปลงเพิ่มเติม หรือตัดทอนงานตามสัญญาได้ และข้อ ๑๔ กำหนดให้ผู้ว่าจ้างมีสิทธิที่จะสั่งให้ผู้รับจ้างทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้ หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้นอยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญา รวมทั้งผู้ว่าจ้างยังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขแบบรูป และข้อกำหนดต่างๆ ในเอกสารสัญญาได้โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะ อันเป็นข้อกำหนดพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งซึ่งจะยึดหลักเคารพเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาจ้างก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ตามสัญญาเลขที่ ๓/๒๕๕๔ และที่ ๒๕/๒๕๕๔ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสีคิ้วพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๓/๒๕๕๔ และสัญญาจ้างเลขที่ ๒๕/๒๕๕๔ จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาจ้างทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ แต่สัญญาจ้างก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกและมีคานสเตย์ตามสัญญาจ้างทั้งสองฉบับดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินการหรือร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง รั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ที่จัดสร้างก็เพื่อประโยชน์ในการปกป้องคุ้มครองทรัพย์สินและอาณาเขตของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง หาได้ทำไว้เพื่อใช้บริการสาธารณะ ข้อกำหนดในสัญญาก็หาได้มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐในการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล แต่มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างทำของโดยทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๘๗ ซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดี จำนวน ๒ ฉบับ ให้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตบล็อกแบบมีคานสเตย์ กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน และมีหลักประกันตามสัญญา ซึ่งเป็นสัญญาให้บริการสาธารณะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หักเงินค่าจ้างเพื่อชำระค่าปรับ และบอกเลิกสัญญาไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนเงินค่าปรับแก่ผู้ฟ้องคดี และชำระค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีสร้างรั้วคอนกรีตแบบมีคานสเตย์เพื่อกั้นเขตแดนของหน่วยงานราชการกับเอกชนไม่ใช่เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีไม่เข้าทำงานตามสัญญา และเร่งรัดการดำเนินงานตามแผน ผู้ฟ้องคดีจึงไม่สามารถอ้างเหตุต่างๆ มาเป็นเหตุที่จะยกเว้นค่าปรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้สิทธิตามสัญญาบอกเลิกสัญญา เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างกำแพงคอนกรีตให้เสร็จตามสัญญาได้
กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าสัญญาพิพาททั้งสองฉบับ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ โดยกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมปศุสัตว์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งใช้บังคับในขณะทำสัญญากำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ศึกษา ค้นคว้า และวิจัยเกี่ยวกับการผลิตชีวภัณฑ์ และสารทดสอบโรคชนิดต่าง ๆ สำหรับสัตว์ ผลิต จัดหาชีวภัณฑ์และสารทดสอบโรคให้มีคุณภาพตามมาตรฐานสากล ติดตาม ประเมินผลคุณภาพชีวภัณฑ์สัตว์ ให้คำปรึกษา แนะนำ และถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตชีวภัณฑ์สัตว์แก่ผู้ประกอบการและเกษตรกร และปฏิบัติงานร่วมกับหรือสนับสนุนการปฏิบัติงานของหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องหรือที่ได้รับมอบหมาย แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาททั้งสองฉบับแล้ว เป็นสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตแบบมีคานสเตย์เพื่อแสดงอาณาเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ชัดเจน ป้องกันการบุกรุกจากบุคคลภายนอก และเพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เท่านั้น วัตถุประสงค์ของการจัดให้มีสัญญาดังกล่าวล้วนแต่เป็นมาตรการรักษาความปลอดภัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่มีต่อหน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เอง ไม่ปรากฏว่าเป็นการจัดทำสัญญาให้มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อสัญญาพิพาทไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ การทำสัญญาพิพาททั้งสองฉบับระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน สัญญาพิพาททั้งสองฉบับจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองอันเกิดจากสัญญาจ้างก่อสร้างรั้วคอนกรีตแบบมีคานสเตย์ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดกุศลยอดวัสดุก่อสร้าง ผู้ฟ้องคดี สำนักเทคโนโลยีชีวภัณฑ์สัตว์ ที่ ๑ กรมปศุสัตว์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
