แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องมหาวิทยาลัยราชภัฏจำเลย โดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยผิดคำโฆษณาหรือคำมั่นที่ปรากฏตามแผ่นพับและเอกสารหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลย โดยโจทก์ทราบภายหลังเข้าศึกษาว่าหลักสูตรดังกล่าวไม่สามารถศึกษาอบรมต่อในระดับองค์กรวิชาชีพทางกฎหมายได้ ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย เห็นว่า แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ข้อเท็จจริงคดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายที่เกิดจากหลักสูตรของจำเลยไม่เป็นไปตามที่โฆษณาหรือให้คำมั่นไว้ มิใช่การฟ้องเรียกค่าเสียหายที่เกิดจากการจัดหรือกำหนดหลักสูตรของจำเลยว่าเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันจะเป็นเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาโดยตรง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๘/๒๕๕๖
วันที่ ๖ มิถุนายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๒ นายพงษ์เทพ เปี่ยมคง โจทก์ ยื่นฟ้องมหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่ จำเลย ต่อศาลแขวงเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๒๒๖๒/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อประมาณเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๘ โจทก์เข้ารับบริการการศึกษาในหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลย โดยหลงเชื่อตามคำโฆษณาและคำมั่นของจำเลยว่าหากสำเร็จการศึกษาจะศึกษาต่อในระดับองค์กรวิชาชีพทางกฎหมายหรือประกอบวิชาชีพทางกฎหมายได้ แต่โจทก์ได้ทราบภายหลังเข้ารับการศึกษาว่าหลักสูตรของจำเลยไม่สามารถศึกษาอบรมต่อในระดับองค์กรวิชาชีพทางกฎหมายได้ ไม่ว่าจะเป็นสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภาหรือสภาทนายความ เนื่องจากองค์กรวิชาชีพดังกล่าวยังไม่ได้รับรองหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลย ประมาณเดือนกันยายน ๒๕๕๑ โจทก์จึงลาออกและไปศึกษาต่อในสถาบันการศึกษาอื่น การกระทำของจำเลยถือเป็นการผิดสัญญา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์ต้องย้ายสถาบันการศึกษาและค่าเสียโอกาสในการทำงานหรือประกอบวิชาชีพกฎหมายที่โจทก์จะได้รับเงินเพิ่มขึ้นเนื่องจากโจทก์ต้องจบการศึกษาล่าช้าไปอีกสองภาคการศึกษารวมเป็นเงิน ๑๑๖,๓๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายเชิงลงโทษตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๔๒
จำเลยให้การว่า คดีนี้ไม่ใช่คดีผู้บริโภคตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ (๑) การเปิดหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลยเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดอย่างครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว หลักสูตรดังกล่าวอยู่ระหว่างการพิจารณารับรองหลักสูตรของเนติบัณฑิตยสภาและสภาทนายความ โดยยังไม่ได้มีคำสั่งหรือมติใดๆ ที่จะไม่รับรองหลักสูตรของจำเลย ความเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างมาจากการกระทำของโจทก์ ไม่ได้เกิดจากจำเลย โจทก์จึงไม่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะเรียกให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชนตามหลักการให้บริการทางการศึกษาในคดีคุ้มครองผู้บริโภค โดยประเด็นพิพาทที่โจทก์อ้างว่าการเปิดหลักสูตรของจำเลยไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๒๙/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๕๒ นอกจากนี้คดีที่มีมูลเหตุเดียวกันกับคดีนี้ได้มีการฟ้องและคดีอยู่ระหว่างพิจารณาของศาลปกครองเชียงใหม่หลายคดี
ศาลแขวงเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ประเด็นข้อพิพาทมีว่าจำเลยผิดสัญญาให้บริการด้านการศึกษาหรือไม่ และค่าเสียหายของโจทก์มีเพียงใดเท่านั้น เมื่อจำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. ๒๕๔๗ มีวัตถุประสงค์ให้บริการทางการศึกษา การที่จำเลยรับโจทก์เข้าเป็นนักศึกษาตามวัตถุประสงค์จึงมีลักษณะเป็นการรับจัดทำการงานให้แก่โจทก์อย่างหนึ่ง เมื่อจำเลยคิดค่าหน่วยกิตและค่าธรรมเนียมอื่นๆ เกี่ยวกับการเรียนการสอน จึงถือได้ว่าการดำเนินงานด้านการเรียนการสอนของจำเลยมีค่าตอบแทน จำเลยจึงเป็นผู้ให้บริการด้านการศึกษา ส่วนโจทก์เป็นผู้ได้รับการศึกษาจากจำเลยถือว่าเป็นผู้ได้รับบริการและเป็นผู้บริโภค คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภคเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายอันเนื่องมาจากการบริโภคหรือบริการตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ (๑) จึงเป็นคดีผู้บริโภค และหากพิจารณาความหมายของคำว่า “ผิดสัญญา” แล้ว คำว่า ผิดสัญญาทางแพ่ง หมายความรวมถึง ผิดสัญญาระหว่างรัฐกับเอกชนในสัญญาเกี่ยวกับบริการสาธารณะทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมด้วย แต่มีลักษณะแตกต่างกับสัญญาทางปกครอง กล่าวคือ สัญญาทางปกครองนั้นจะมีข้อความที่รับรองเอกสิทธิ์ทางอำนาจมหาชนของฝ่ายปกครองเป็นพิเศษ เมื่อสัญญาให้บริการด้านการศึกษาไม่มีลักษณะเป็นพิเศษแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ไม่ว่าในเรื่องฐานะของคู่สัญญา หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเป็นธรรม เงื่อนไขเพื่อความสมบูรณ์ของสัญญา ผิดสัญญา การเลิกสัญญา ในลักษณะที่จำเลยมีอำนาจเหนือหรือเอกสิทธิ์ดีกว่าโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาแล้วย่อมถือว่าโจทก์กับจำเลยมีฐานะเท่าเทียมกัน ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยย่อมเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชนอันมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ในทางแพ่ง จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับการผิดสัญญาให้บริการด้านการศึกษาจึงได้แก่ศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะตั้งประเด็นในคำฟ้องเป็นเรื่องผิดสัญญาการให้บริการทางการศึกษา แต่เมื่อพิจารณาเหตุแห่งการฟ้องคดีและรูปเรื่องของข้อพิพาทในคดีนี้แล้วเห็นได้ว่า เป็นเรื่องที่โจทก์ฟ้องว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการจัดการศึกษาหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลย เหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเป็นเรื่องการจัดการศึกษาของจำเลยที่ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย และรูปเรื่องของข้อพิพาทในคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างนักศึกษาและสถาบันการศึกษาอันเนื่องมาจากการจัดการศึกษาดังกล่าว ดังนั้น การจะตั้งประเด็นในคำฟ้องอย่างไรย่อมไม่อาจนำมาพิจารณาเปลี่ยนแปลงเหตุแห่งการฟ้องคดีที่แท้จริงและรูปเรื่องของข้อพิพาทเพื่อให้มีผลกระทบต่อเขตอำนาจศาลซึ่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติรับรองไว้อย่างแจ้งชัดแล้ว เพราะมิฉะนั้นก็จะเท่ากับเป็นการยอมให้มีการหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายได้โดยเจตนาและอำเภอใจของบุคคล เมื่อจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีอำนาจหน้าที่ในการให้บริการทางด้านการศึกษาตามมาตรา ๗ และมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. ๒๕๔๗ การที่จำเลยรับโจทก์เข้าเป็นนักศึกษาตามวัตถุประสงค์ของจำเลย จึงมิได้มีลักษณะเป็นการรับจัดทำการงานให้แก่โจทก์ หากแต่เป็นกรณีที่จำเลยได้ดำเนินการให้บริการสาธารณะด้านการศึกษาแก่โจทก์ ข้อพิพาทที่โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการของจำเลย อันได้แก่การจัดการศึกษาในหลักสูตรดังกล่าว ซึ่งการจัดการศึกษาเป็นบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานทางปกครอง ไม่ว่าจะกระทำโดยรัฐหรือมอบหมายให้หน่วยงานหรือบุคคลอื่นใช้อำนาจหรือดำเนินกิจการแทนโดยยังคงอยู่ภายใต้การควบคุมหรือกำกับดูแลของรัฐ และในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ เช่น บริการสาธารณะทางด้านการสาธารณสุข หรือบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม เป็นต้น นั้น แม้จะมีการเรียกเก็บเงินเป็นค่าใช้จ่ายหรือค่าธรรมเนียมด้วยก็ตาม แต่กรณีก็ไม่อาจเข้าใจไปได้ว่าการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษาเป็นเรื่องการบริโภคหรือการมุ่งแสวงหากำไรโดยตรงอย่างอิสระแบบเอกชน เพราะความเข้าใจเช่นนั้นไม่เพียงแต่จะเป็นปัญหาที่กระทบต่อการแบ่งเขตอำนาจศาลว่าข้อพิพาทในลักษณะเช่นนี้จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลใดทั้งที่ได้มีรัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติรับรองไว้โดยแจ้งชัดแล้วเท่านั้น แต่ยังถึงขนาดจะเป็นการตัดภารกิจและความรับผิดชอบในฐานะที่จะต้องเป็นผู้ให้หลักประกันในการจัดให้มีการศึกษาออกไปจากบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานทางปกครองของรัฐ และกลายลักษณะของบริการสาธารณะให้เป็นเรื่องพาณิชยกรรมหรือการประกอบธุรกิจหรือการบริโภค ซึ่งผิดต่ออุดมการณ์ของรัฐและหลักการพื้นฐานของการปกครองดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๔๙ และมาตรา ๘๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และคดีนี้การเรียกเก็บเงินหรือค่าใช้จ่ายดังกล่าวมิได้มีผลทำให้จำเลยมีลักษณะเป็นผู้ประกอบธุรกิจตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ แต่คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยราชการ อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยโดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยผิดคำโฆษณาหรือคำมั่นที่ปรากฏตามแผ่นพับและเอกสารหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลย โดยโจทก์ทราบภายหลังเข้าศึกษาว่าหลักสูตรดังกล่าวไม่สามารถศึกษาอบรมต่อในระดับองค์กรวิชาชีพทางกฎหมายได้เนื่องจากองค์กรวิชาชีพยังไม่ได้รับรองหลักสูตร โจทก์จึงลาออกจากการเป็นนักศึกษาของสถาบันจำเลย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การว่า การเปิดหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลยเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ และอยู่ระหว่างการพิจารณารับรองหลักสูตรของเนติบัณฑิตยสภาและสภาทนายความ โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหาย เห็นว่า แม้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาตามมาตรา ๗ และมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยมีสภามหาวิทยาลัยทำหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการมหาวิทยาลัย เช่น การอนุมัติให้ปริญญา การพิจารณาให้ความเห็นชอบหลักสูตรการศึกษา ฯลฯ แต่เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายที่เกิดจากหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลยไม่เป็นไปตามที่จำเลยโฆษณาหรือให้คำมั่นไว้ มิใช่การฟ้องเรียกค่าเสียหายที่เกิดจากการจัดหรือกำหนดหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจำเลยว่าเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันจะเป็นเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาโดยตรง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพงษ์เทพ เปี่ยมคง โจทก์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
