แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกเอกชนผู้ร้องสอดขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนกลับคืนสู่สภาพเดิม ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎรและจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่าเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินให้การว่า ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออกโดยถือวิสาสะเท่านั้น เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดินซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๕๔ นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๒/๒๕๕๔ ต่อมาศาลปกครองสงขลาได้เรียกนางสาววิภาภรณ์ เสน่หา และนายอชิระ เสน่หา เข้ามาในคดี เป็นผู้ร้องสอดที่ ๑ และที่ ๒ ตามลำดับ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสอง ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๘๕๖๗ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ซึ่งอยู่ใกล้เคียงกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว อ้างว่าถนนได้ก่อสร้างในที่ดินของตน ซึ่งถนนดังกล่าวประชาชนทั่วไป รวมทั้งผู้ฟ้องคดีได้ใช้สัญจรมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปีแล้ว จึงตกเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่ภาพเดิม
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตรวจสอบการก่อสร้างถนนทับที่ดินของผู้ร้องสอดตามคำร้องแล้วปรากฏว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินราษฎรโดยไม่ได้รับความยินยอมและจะดำเนินการรื้อถอน แต่ถูกผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านการรื้อถอน อ้างว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั่วไปใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงระงับการรื้อถอน ผู้ร้องสอดที่ ๑ จึงใช้สิทธิในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์เข้ารื้อถอนและล้อมรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี เนื่องจากมูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นกรณีพิพาทกันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่ ซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องไปว่ากล่าวต่อศาลยุติธรรมว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ และมีคำขอให้ศาลยุติธรรมบังคับให้เจ้าของที่ดินรื้อถอนรั้วลวดหนามและทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตให้กลับคืนสู่สภาพเดิมต่อไป เพราะการรื้อถอนถนนคอนกรีตและสร้างรั้วลวดหนามเป็นการกระทำของเจ้าของที่ดินไม่ได้เกิดจากการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด เนื่องจากระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินยังมีข้อพิพาทไม่เป็นที่ยุติว่าทางพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่
ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่ก็เป็นการใช้โดยถือวิสาสะ ผู้ร้องสอดทั้งสองและผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ละช่วงระยะเวลามิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์แต่อย่างใด ผู้ร้องสอดทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ด้วยเหตุที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสอง หาใช่ทางสาธารณประโยชน์ตามคำกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๕๓ (๑) ประกอบมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ตลอดจนยังมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่น ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดโดยปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่สภาพเดิม กรณีตามฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้คดีจะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองหรือตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันมิให้ผู้ใดบุกรุกทำลายอันจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปอันว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของบุคคลเกี่ยวกับที่ดินอันเป็นทรัพย์สินส่วนบุคคลและสาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองทางสาธารณะ และการพิจารณาดังกล่าว มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติในกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ผู้ฟ้องคดีใช้ถนนคอนกรีตพิพาทซึ่งเป็นทางสาธารณะเข้าออกที่ดินตลอดมา ครั้นวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ผู้ร้องสอดที่ ๑ กับพวก นำเครื่องจักรเข้าไปขุดทำลาย และทำรั้วลวดหนามปิดกั้นถนน ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการเปิดทางพิพาท ส่วนผู้ร้องสอดทั้งสองให้การกล่าวอ้างว่า ทางพิพาทมิใช่ทางสาธารณะแต่เป็นที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสอง ประเด็นข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีและคำให้การของผู้ร้องสอดทั้งสองจึงมีอยู่ว่า ถนนพิพาทเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนโดยทั่วไปมีสิทธิใช้ร่วมกันหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวกลับคืนสู่สภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎร และจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่เป็นการใช้โดยถือวิสาสะมิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดิน ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองตามที่กล่าวอ้างเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี เทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
