แหล่งที่มา : เนติบัณฑิตยสภา
ย่อสั้น
คำสั่งที่ให้โจทก์รื้อถอนอาคารเป็นคำสั่งของนายกเทศมนตรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตาม พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 4 ซึ่งมาตรา 42 ให้อำนาจไว้โดยเฉพาะแยกต่างหากจากการสั่งในฐานะเป็นผู้กระทำการแทนเทศบาลจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นนิติบุคคล จึงไม่ใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1
เจ้าพนักงานท้องถิ่นได้มีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารแล้วโจทก์ได้ใช้สิทธิอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตาม พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์และได้แจ้งผลการวินิจฉัยให้โจทก์ทราบแล้ว คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าวจึงโต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้
อาคารพิพาทเป็นอาคารพาณิชย์สร้างเสร็จแล้วโดยด้านหลังอาคารเว้นช่องว่างไม่ถึง 2 เมตร ตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตและตามที่กฎหมายกำหนดจึงเป็นกรณีที่มีการก่อสร้างอาคารโดยฝ่าฝืน พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 31 และไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ ตราบใดยังไม่แก้ไขให้ถูกต้องเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของอาคารรื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดหรือบางส่วนได้ตามมาตรา 40, 42 ดังนั้นที่นายกเทศมนตรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนด้านหลังอาคารพิพาท 2 คูหา ให้มีที่ว่างเป็นทางเดินหลังอาคาร 2 เมตร และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกอุทธรณ์ของโจทก์จึงชอบแล้ว
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 มีฐานะเป็นเทศบาลของจังหวัดสิงห์บุรี มีนายอรรถสิทธิ์ ศรีชำนิ เป็นนายกเทศมนตรี มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ 1 ได้ จำเลยที่ 1 เป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มีอำนาจควบคุมการก่อสร้างอาคารในเขตเทศบาลเมืองสิงห์บุรี จำเลยที่ 2 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดสิงห์บุรี มีฐานะเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์โดยตำแหน่งตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของจำเลยที่ 1 เกี่ยวกับการก่อสร้างอาคาร เมื่อประมาณปลายปี 2534 โจทก์ประสงค์จะก่อสร้างอาคารลงบนที่ดินโฉนดเลขที่ 12504 ตำบลบางพุทรา อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี โจทก์จึงให้จำเลยที่ 1 ออกแบบอาคารให้แก่โจทก์ จำเลยที่ 1 ได้ออกแบบอาคาร 3 ชั้น กว้าง 9 เมตร ยาว 9 เมตร มีบันไดขึ้นลงอยู่ด้านขวาของอาคารจำนวน 1 บันได และจำเลยที่ 1 ได้อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารตามแบบแปลนดังกล่าว ต่อมาวันที่ 3 มีนาคม 2535 ขณะที่โจทก์ก่อสร้างชั้นลอยของอาคาร จำเลยที่ 1 สั่งให้โจทก์ระงับการก่อสร้างอาคารและสั่งให้โจทก์รื้อถอนส่วนหลังอาคาร โจทก์จึงหยุดก่อสร้างอาคาร ต่อมาวันที่ 27 สิงหาคม 2535 จำเลยที่ 1 ได้ร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรอำเภอเมืองสิงห์บุรีว่าโจทก์ได้ก่อสร้างอาคารผิดแบบแปลน โจทก์กับจำเลยที่ 1 ตกลงยอมความโดยจำเลยที่ 1 ให้โจทก์รื้อถอนแก้ไขส่วนหลังอาคารเฉพาะด้านซ้ายให้ถอยร่นนับจากหลักเขตที่ดินเข้าไปในที่ดินแปลงดังกล่าวประมาณ 2 เมตร กว้างประมาณ 4.50 เมตร แต่ในส่วนหลังอาคารด้านขวา ซึ่งมีความกว้างประมาณ 4.50 เมตรนั้น จำเลยที่ 1 ให้คงไว้ตามเดิมโดยไม่ต้องแก้ไขรื้อถอนเหมือนส่วนหลังอาคารด้านซ้าย โจทก์จึงได้แก้ไขรื้อถอนส่วนหลังอาคารเฉพาะด้านซ้ายตามข้อตกลง จำเลยที่ 1 จึงถอนคำร้องทุกข์ ต่อมาจำเลยที่ 1 อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารดังกล่าวต่อไป ซึ่งโจทก์เข้าใจโดยสุจริตว่าโจทก์ได้ก่อสร้างอาคารถูกต้องตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต จนกระทั่งเดือนตุลาคม 2536 โจทก์ก่อสร้างอาคารเสร็จ และขอเลขที่อาคารเป็นเลขที่ 643/97 ถนนพันเรือง ตำบลบางพุทรา อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ต่อมาวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 จำเลยที่ 1 ได้มีคำสั่งให้โจทก์รื้ออนส่วนหลังอาคารให้มีที่ว่างเป็นทางเดินด้านหลังอาคารกว้าง 2 เมตร โดยแจ้งว่าโจทก์ก่อสร้างอาคารผิดแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ โจทก์อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวของจำเลยที่ 1 ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ โดยจำเลยที่ 2 เป็นประธานกรรมการได้วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ และแจ้งผลการวินิจฉัยมายังโจทก์เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2537 การกระทำของจำเลยทั้งสองดังกล่าวทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย เนื่องจากคำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 41 ซึ่งบัญญัติให้จำเลยที่ 1 ต้องมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขในคราวเดียวกันทั้งหมดตั้งแต่วันที่ 3 มีนาคม 2535 เพราะในขณะนั้นอาคารยังสามารถแก้ไขให้ถูกต้องตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตได้ แต่การที่จำเลยที่ 1 มิได้ปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าว และมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 42 เป็นการที่จำเลยที่ 1 ข้ามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด ทั้งคำสั่งของจำเลยที่ 1 ตามเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 2 และ 3 กับคำสั่งตามเอกสารหมายเลข 7 เป็นคำสั่งในความผิดซึ่งได้มีการยอมความและปฏิบัติตามโดยถูกต้องครบถ้วนแล้วทำให้ความผิดฐานก่อสร้างอาคารผิดแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตในครั้งดังกล่าวระงับสิ้นไป และได้มีการปฏิบัติตามคำสั่งตามเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 2 และ 3 ให้ถูกต้องครบถ้วนแล้ว จำเลยที่ 1 จึงไม่มีอำนาจที่จะรื้อฟื้นเรื่องเดียวกันซึ่งระงับสิ้นไปแล้วขึ้นมาบังคับให้โจทก์รื้อถอนอาคารอีกเพราะเป็นกรรมเดียวและการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ซึ่งมีจำเลยที่ 2 เป็นประธานกรรมการวินิจฉัยว่าการก่อสร้างอาคารของโจทก์ไม่ถูกต้องตามแผนผังบริเวณแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตจากจำเลยที่ 1 เป็นการกระทำที่ขัดต่อเทศบัญญัติและพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 เลขที่ สห 5204/1474 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 ให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ซึ่งมีจำเลยที่ 2 เป็นประธานกรรมการตามหนังสือแจ้งผลการพิจารณาวินิจฉัย เลขที่ สห 0022/20037 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2537 และห้ามจำเลยทั้งสองเกี่ยวข้องกับอาคารเลขที่ 643/97 ถนนพันเรือง ตำบลบางพุทรา อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี
จำเลยที่ 1 ให้การว่า จำเลยที่ 1 เป็นเทศบาลเมืองสิงห์บุรี มีฐานะเป็นนิติบุคคล มิได้เป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 แต่นายกเทศมนตรีเมืองสิงห์บุรีโดยตำแหน่งตามลำพังเท่านั้นเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ไม่เคยออกแบบแปลนดังกล่าวให้โจทก์แต่อย่างใด แต่ได้ออกใบอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารดังกล่าวเป็นอาคาร 3 ชั้น จำนวน 2 คูหา โดยให้เว้นทางเดินด้านหลังอาคารไว้ 2 เมตร ตามกฎหมาย ภายหลังโจทก์ได้รับใบอนุญาต โจทก์ได้ทำการก่อสร้างผิดไปจากแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตโดยไม่มีที่ว่างเป็นทางเดินหลังอาคารไม่น้อยกว่า 2 เมตร และไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎหมายได้ จำเลยที่ 1 จึงมีคำสั่งให้โจทก์ระงับการก่อสร้างและให้โจทก์รื้อถอนอาคารทั้งสองคูหา แต่โจทก์ก็ยังไม่ยอมรื้อถอนอาคารให้ถูกต้อง จำเลยที่ 1 มอบอำนาจให้เจ้าหน้าที่ไปร้องทุกข์ต่อพนักงานสอบสวนเพื่อดำเนินคดีแก่โจทก์ โจทก์ยอมรับผิดจะรื้อถอนอาคารของโจทก์ให้ถูกต้องตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต โดยจำเลยที่ 1 ไม่เคยตกลงยอมความกับโจทก์ ทั้งคดีเป็นความผิดซึ่งยอมความไม่ได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ 1 ไม่เคยอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารต่อไปโดยผิดกฎหมาย ต่อมามีผู้ร้องเรียนว่าโจทก์ยังไม่ได้รื้อถอนอาคารให้ถูกต้องตามแบบแปลนทั้งสองคูหา จำเลยที่ 1 ได้ให้เจ้าหน้าที่ไปตรวจสอบพบว่าโจทก์ก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จโดยไม่เว้นทางเดินด้านหลังอาคารไว้อย่างน้อย 2 เมตรจริง และไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ จึงมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนด้านหลังอาคาร 2 คูหา ให้มีที่ว่างหลังอาคารให้ถูกต้องเมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 อันเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเคยแจ้งให้โจทก์ก่อสร้างอาคารทั้งสองคูหาให้ถูกต้องตามแบบแปลนตั้งแต่แรกมาโดยตลอด โดยไม่เคยให้โจทก์แก้ไขอาคารเฉพาะส่วนหลังอาคารด้านซ้ายดังโจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ 2 ให้การว่า จำเลยที่ 2 เป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ของจังหวัดสิงห์บุรี แต่การพิจารณาอุทธรณ์ตามพระราชบัญญํติควบุคมอาคารดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีจำนวน 9 คน ซึ่งเป็นคณะบุคคลร่วมกันพิจารณา จำเลยที่ 2 ไม่มีอำนาจมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์เพียงคนเดียวได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์เป็นไปตามเสียงข้างมากของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ 2 เพียงคนเดียวจึงมิใช่การเสนอคดีต่อศาล โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “พิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงรับฟังได้ในเบื้องต้นตามที่คู่ความมิได้นำสืบโต้เถียงกันว่าจำเลยที่ 1 เป็นเทศบาลเมืองสิงห์บุรี จำเลยที่ 2 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดสิงห์บุรีและเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธณ์ในเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาลเมืองสิงห์บุรี โจทก์ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ 2 คูหา โดยด้านหลังอาคารเว้นช่องว่างไว้ 2 เมตร ตามที่กฎหมายกำหนดลงบนที่ดินโฉนดเลขที่ 12504 ตำบลบางพุทรา อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ตามแบบแปลนและใบอนุญาตก่อสร้างอาคารเอกสารหมาย จ.1 และ จ.2 โจทก์ได้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์เสร็จเรียบร้อยแล้ว ปรากฏว่าโจทก์ก่อสร้างอาคารพิพาทไม่ถูกต้องตามแบบแปลนคือด้านหลังอาคารไม่เว้นช่องว่างไว้ 2 เมตร โดยด้านหลังอาคารคูหาที่ติดกับตึกของโจทก์อีก 1 หลัง ไม่ได้เว้นทางเดินหลัง 2 เมตร ในส่วนด้านหลังอาคารอีกคูหาหนึ่งเว้นทางเดินหลังไว้ 1.50 เมตร ต่อมานายกเทศมนตรีเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนด้านหลังอาคารพิพาท 2 คูหา ให้มีที่ว่างเป็นทางเดินด้านหลังอาคารกว้าง 2 เมตร ตามคำสั่งเลขที่ สห 5204/1474 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 เอกสารหมาย จ.9 โจทก์อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ จำเลยที่ 2 ได้มีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ โดยคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือเลขที่ สห 0022/20037 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2537 เอกสารหมาย จ.11 คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในประการแรกว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองหรือไม่ เห็นว่า คำสั่งที่ให้โจทก์รื้อถอนอาคารตามคำสั่งเลขที่ สห 5204/1474 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 เอกสารหมาย จ.9 เป็นคำสั่งของนายกเทศมนตรีเมืองสิงห์บุรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 4 ซึ่งมาตรา 42 ให้อำนาจไว้โดยเฉพาะแยกต่างหากจากการสั่งในฐานะเป็นผู้กระทำการแทนจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นนิติบุคคล คำสั่งดังกล่าวจึงไม่ใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ส่วนโจทก์จะมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์หรือไม่นั้น เมื่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้มีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารแล้ว โจทก์ได้ใช้สิทธิอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 52 วรรคหนึ่ง คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์และได้แจ้งผลการพิจารณาวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้โจทก์ทราบแล้วตามหนังสือเลขที่ สห 0022/20037 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2537 เอกสารหมาย จ.11 ดังนี้ คำวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์จึงโต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่อศาลได้ ฎีกาโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้นบางส่วน ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเลขที่ สห 5204/1474 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 1 ไม่ได้วินิจฉัย ศาลฎีกาเห็นว่าเพื่อมิให้คดีล่าช้าเห็นควรวินิจฉัยไปโดยไม่ส่งสำนวนคืนไปให้ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 1 วินิจฉัย เห็นว่า เมื่ออาคารพิพาทเป็นอาคารพาณิชย์สร้างเสร็จแล้วด้านหลังอาคารเว้นช่องว่างไม่ถึง 2 เมตร ตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตและตามที่กฎหมายกำหนด จึงเป็นกรณีที่มีการก่อสร้างอาคารโดยฝ่าฝืนมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 และไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ ดังนั้นตราบใดยังไม่แก้ไขให้ถูกต้องเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของอาคารรื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดหรือบางส่วนได้ตามมาตรา 40, 42 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ดังนั้นที่นายกเทศมนตรีเมืองสิงห์บุรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งเลขที่ สห 5204/1474 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2537 ให้โจทก์รื้อถอนด้านหลังอาคารพิพาท 2 คูหา ให้มีที่ว่างเป็นทางเดินหลังอาคาร 2 เมตร และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ยกอุทธรณ์ของโจทก์จึงชอบแล้ว ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายกฟ้องโจทก์มานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ยังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ.
