แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
คำสั่งที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 5 วรรคสาม (1) และ (2) นอกจากจะต้องเป็นคำสั่งในเรื่องการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่แล้ว ยังจะต้องมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลด้วย ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เมื่อพิจารณาหนังสือสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร 24 ลงวันที่ 18 สิงหาคม 2553 แจ้งให้โจทก์นำส่งเอกสาร และหนังสือสำนักงานสรรพากรภาค 3 ลงวันที่ 13 มีนาคม 2555 ขอเชิญโจทก์พบและให้นำส่งเอกสารหลักฐาน หนังสือทั้งสองฉบับดังกล่าวยังมิได้มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์อันใดขึ้นระหว่างกรมสรรพากรและโจทก์ผู้ขอคืนภาษีอากร ที่โจทก์อ้างว่า เมื่อเจ้าพนักงานเรียกให้ส่งเอกสารแล้วหากไม่ปฏิบัติตามจะก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 161 (พ.ศ.2526) ออกตามความใน ป.รัษฎากร ว่าด้วยการให้ดอกเบี้ยแก่ผู้ได้รับคืนเงินภาษีอากร ที่กำหนดให้ระงับการคิดดอกเบี้ยตั้งแต่วันสุดท้ายของเวลาที่เจ้าพนักงานสั่งการ นั้น การระงับการคิดดอกเบี้ยในกรณีดังกล่าว หาใช่เป็นผลมาจากการสั่งให้ส่งเอกสารของเจ้าพนักงานโดยตรง หากแต่เป็นผลสืบเนื่องมาจากเหตุที่ผู้ขอคืนภาษีอากรไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงาน อันทำให้ต้องระงับการคิดดอกเบี้ยโดยผลบังคับของกฎกระทรวงฉบับที่ 161 ถือไม่ได้ว่าคำสั่งเรียกให้ส่งเอกสารของเจ้าพนักงานได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ขอคืนภาษีอากร ดังนั้น การออกหนังสือพิพาททั้งสองฉบับของเจ้าพนักงานให้ส่งเอกสารหลักฐานอันควรแก่เรื่องเพื่อประกอบการพิจารณาในการคืนภาษีอากรตาม ป.รัษฎากร มาตรา 27 จัตวา จึงเป็นเพียงการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าพนักงานเพื่อจะนำไปสู่การออกคำสั่งทางปกครองต่อไปว่าจะมีคำสั่งคืนเงินค่าภาษีอากรแก่โจทก์หรือไม่ ซึ่งอยู่ในความหมายของคำว่า “การพิจารณาทางปกครอง” ตามมาตรา 5 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หนังสือพิพาททั้งสองฉบับจึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง ย่อมไม่จำต้องระบุเหตุผลตามมาตรา 37
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับให้จำเลยใช้คำสั่งทางปกครองที่ถูกต้องโดยมีข้อความอ้างอิงข้อกฎหมายที่ให้อำนาจกระทำการปรากฏอยู่ในคำสั่ง หากต้องการเรียกเอกสารเพื่อตรวจสอบหลักฐานในการพิจารณาคืนภาษีแก่โจทก์สำหรับรอบระยะเวลาบัญชีตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2552 ถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2552 ซึ่งมีจำนวนเงินภาษีที่ขอคืน 2,820.50 บาท ให้จำเลยจ่ายดอกเบี้ยสำหรับภาษีที่คืนแก่โจทก์ ตามมาตรา 4 ทศ แห่งประมวลรัษฎากร โดยใช้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดโดยกฎกระทรวงฉบับที่ 161 (พ.ศ.2526) ว่าด้วยการให้ดอกเบี้ยแก่ผู้ได้รับคืนเงินภาษีอากร
จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลภาษีอากรกลางพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ
โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา
ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรวินิจฉัยว่า ปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์มีเพียงประการเดียวว่า หนังสือสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร 24 เลขที่ กค.0707/.03/ก.08/8232 ลงวันที่ 18 สิงหาคม 2553 แจ้งให้โจทก์นำส่งเอกสาร และหนังสือสำนักงานสรรพากรภาค 3 เลขที่ 0707/(อธ.2)/2958 ลงวันที่ 13 มีนาคม 2555 ขอเชิญโจทก์พบและให้นำส่งเอกสารหลักฐาน เป็นคำสั่งทางปกครองอันจะต้องระบุเหตุผลตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 หรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 5 ให้ความหมายของคำว่า “คำสั่งทางปกครอง” ว่า “(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่รวมถึงการออกกฎ (2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง” จากบทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า คำสั่งที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองนอกจากจะต้องเป็นคำสั่งในเรื่องของการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่แล้ว ยังจะต้องมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลด้วย ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เมื่อพิจารณาหนังสือฉบับลงวันที่ 18 สิงหาคม 2553 และลงวันที่ 13 มีนาคม 2555 ที่พิพาทในคดีนี้แล้ว ยังมิได้มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์อันใดขึ้นระหว่างกรมสรรพากรและผู้ขอคืนเงินภาษีอากรในเรื่องภาษีอากรที่โจทก์ขอคืน ที่โจทก์อ้างว่า เมื่อเจ้าพนักงานเรียกให้ส่งเอกสารหลักฐานแล้วไม่ปฎิบัติตามจะก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 161 (พ.ศ.2526) ออกตามความในประมวลรัษฎากร ว่าด้วยการให้ดอกเบี้ยแก่ผู้ได้รับคืนเงินภาษีอากร ที่กำหนดให้ระงับการคิดดอกเบี้ยตั้งแต่วันสุดท้ายของเวลาที่เจ้าพนักงานสั่งการ นั้น การระงับการคิดดอกเบี้ยในกรณีดังกล่าว หาใช่เป็นผลมาจากการสั่งให้ส่งเอกสารของเจ้าพนักงานโดยตรง หากแต่เป็นผลสืบเนื่องมาจากเหตุที่ผู้ขอคืนภาษีอากรไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงาน อันทำให้ต้องระงับการคิดดอกเบี้ยโดยผลบังคับของกฎกระทรวงฉบับที่ 161 ถือไม่ได้ว่าคำสั่งเรียกให้ส่งเอกสารหลักฐานของเจ้าพนักงานได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ขอคืนภาษีอากร ดังนั้น การออกหนังสือพิพาททั้งสองฉบับของเจ้าพนักงานให้ส่งเอกสารหลักฐานอันควรแก่เรื่องเพื่อประกอบการพิจารณาในการคืนภาษีอากรตามมาตรา 27 จัตวา แห่งประมวลรัษฎากร จึงเป็นเพียงการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าพนักงานเพื่อจะนำไปสู่การออกคำสั่งทางปกครองต่อไปว่าจะมีคำสั่งคืนเงินค่าภาษีอากรแก่โจทก์หรือไม่ ซึ่งอยู่ในความหมายของคำว่า “การพิจารณาทางปกครอง” ตามมาตรา 5 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 หนังสือที่พิพาททั้งสองฉบับจึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ย่อมไม่จำต้องระบุเหตุผลตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันดังที่โจทก์อ้าง แต่เป็นการแจ้งให้โจทก์ส่งเอกสารหลักฐานเพื่อประโยชน์ของโจทก์ ที่ศาลภาษีอากรกลางพิพากษายกฟ้องมานั้น ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรเห็นพ้องด้วย อุทธรณ์ของโจทก์ฟังไม่ขึ้น
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
