แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
แม้ที่ดินที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับการทำประโยชน์มิได้อยู่ในเขตท้องที่ที่ได้ประกาศเป็นที่สาธารณประโยชน์ ก็ตาม แต่เมื่อปรากฏในบันทึกของช่างรังวัดซึ่งเสนอนายอำเภอ ว่า ที่ดินที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ตั้งอยู่ในทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ซึ่งได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว ในกรณีเช่นนี้นายอำเภอจะต้องปฏิบัติตามหนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทย โดยเมื่อนายอำเภอหาดใหญ่รับเรื่องราวและดำเนินการเสร็จเรียบร้อยแล้วต้องส่งเรื่องราวทั้งหมดไปให้กรมที่ดินพิจารณาก่อน แต่กลับปรากฏว่ามีประกาศของนายอำเภอว่าผู้ใดจะคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ให้คัดค้านภายใน 30 วัน นับแต่วันประกาศ และต่อมาก็ไม่ปรากฏว่านายอำเภอได้ส่งเรื่องของโจทก์ไปยังกรมที่ดินหรือแจ้งให้โจทก์ทราบเกี่ยวกับการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์แต่อย่างใด จนกระทั่งได้เปลี่ยนแปลงเขตการปกครองโดยย้ายที่ดินแปลงพิพาทที่โจทก์ขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ โจทก์จึงได้ทำหนังสือถึงจำเลยที่ 1 ในฐานะปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอให้สั่งการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ ดังนี้การที่จำเลยที่ 1 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบว่า จากการตรวจสอบเรื่องราวการขอรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ปรากฏว่า ที่ดินแปลงที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์อยู่ในพื้นที่ที่ทางราชการได้สงวนหวงห้ามไว้ให้เป็นที่สำหรับประชาชนใช้เลี้ยงสัตว์ซึ่งก่อนที่จะออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์จะต้องส่งเรื่องราวทั้งหมดไปให้กรมที่ดินพิจารณาก่อน ทั้งก่อนส่งเรื่องราวดังกล่าวไปให้กรมที่ดินพิจารณาจะต้องทำการตรวจสอบโดยละเอียดรอบคอบก่อนว่าส.ค.1 ฉบับที่โจทก์นำไปเป็นหลักฐานในการขอรับรองการทำประโยชน์ นั้นเป็น ส.ค.1 ที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และกำลังดำเนินการ พิจารณาแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อดำเนินการอยู่ พร้อมทั้งรวบรวมเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ให้ครบถ้วนก่อนส่งเรื่องไปให้กรมที่ดินพิจารณา กรณีเห็นได้ว่าจำเลยที่ 1 ยังมิได้ปฏิเสธที่จะไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ 1 จะต้องปฏิบัติตามหนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้างต้นและอยู่ในระหว่างดำเนินการอยู่ โจทก์ก็มาฟ้องเป็นคดีนี้โดยที่จำเลยที่ 1 ยังมิได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์แต่อย่างใด ทั้งกรณีของโจทก์นี้ไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ให้สิทธิโจทก์ฟ้องคดีต่อศาล โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ในฐานะปลัดอำเภอ ผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง จังหวัดสงขลา จำเลยที่ 2ในฐานะเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดินกิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการรับคำขอรับรองการทำประโยชน์ พิสูจน์และสอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินที่มีผู้ยื่นคำขอรับรองการทำประโยชน์และมีคำสั่งให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ยื่นคำขอตามระเบียบของกรมที่ดิน โจทก์เป็นเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน 1 แปลง เนื้อที่ 29 ไร่ 1 งาน 42 ตารางวา จำเลยทั้งสองใช้อำนาจในตำแหน่งโดยมิชอบ ไม่ยอมออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ และร่วมกันคัดค้านการรังวัดการทำประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ว่าที่ดินของโจทก์ตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ที่ทางราชการสงวนหวงห้ามไว้สำหรับประชาชนใช้เลี้ยงสัตว์ร่วมกันชื่อป่าคลองหลาและคัดค้านว่าแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ของที่ดินโจทก์เป็นแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ที่ไม่ชอบ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ เนื่องจากที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบ และมิได้ตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ทางราชการสงวนหวงห้ามไว้เป็นที่สำหรับประชาชนใช้เลี้ยงสัตว์ร่วมกัน ขอให้พิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) เลขที่ 202 หมู่ที่ 6(เดิมหมู่ที่ 10) ตำบลทุ่งลาน กิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง(เดิมอำเภอหาดใหญ่) จังหวัดสงขลา เนื้อที่ 15 ไร่ และที่ดินหัวไร่ปลายนาอีกจำนวน 14 ไร่ 1 งาน 42 ตารางวา รวมเป็นเนื้อที่ 29 ไร่ 1 งาน 42 ตารางวา และให้จำเลยทั้งสองในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินร่วมกันหรือแทนกันมีคำสั่งให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ตามคำขอที่ 36/2533 และ 40/2532 ฉบับลงวันที่ 2 ตุลาคม 2532 ให้แก่โจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยทั้งสองยังมิได้ปฏิเสธที่จะออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทอันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ อีกทั้งไม่มีบทกฎหมายใดบัญญัติรับรองให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลขอแสดงสิทธิครอบครองในที่ดินที่มีแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน(ส.ค.1) ได้ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทเนื่องจากที่ดินพิพาททั้งแปลงเป็นที่สาธารณประโยชน์ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 3 พิพากษายืน
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ในเบื้องต้นว่า ที่ดินที่โจทก์ขอให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์คือที่ดินพิพาทซึ่งมีหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน(ส.ค.1) เลขที่ 202 หมู่ที่ 10 ตำบลทุ่งลาน อำเภอหาดใหญ่จังหวัดสงขลา เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2532 โจทก์ยื่นคำขอรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทต่อเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดินอำเภอหาดใหญ่เพื่อให้นายอำเภอหาดใหญ่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ เจ้าหน้าที่ได้ทำการรังวัดพิสูจน์และสอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทและนายอำเภอหาดใหญ่ได้ประกาศคำขอรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทให้บุคคลทั่วไปมีโอกาสคัดค้านได้ ต่อมาในปี 2535 ทางราชการแบ่งเขตการปกครองให้ตำบลทุ่งลานอยู่ในเขตกิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง โจทก์ได้ติดต่อกับจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง และจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดินอำเภอคลองหอยโข่งให้เร่งรัดการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ จำเลยทั้งสองแจ้งว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตที่ดินที่ทางราชการได้สงวนหวงห้ามไว้ให้เป็นที่สำหรับประชาชนใช้เลี้ยงสัตว์ร่วมกันชื่อป่าคลองหลา และจะต้องตั้งคณะกรรมการขึ้นทำการตรวจสอบว่าโจทก์ได้ที่ดินมาก่อนมีการสงวนห้ามหรือไม่และจะต้องส่งเรื่องไปให้กรมที่ดินพิจารณาก่อน
ปัญหาที่โจทก์ฎีกาว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้อยู่ในเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่าคลองหลา การที่จำเลยทั้งสองไม่ยอมออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองนั้นเห็นว่า แม้โจทก์จะมีพยานบุคคลมาสืบแสดงให้เห็นว่า ที่ดินที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์เดิมอยู่ในหมู่ที่ 10ตำบลทุ่งลาน อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา ซึ่งแสดงว่ามิได้อยู่ในเขตท้องที่ที่นายอำเภอหาดใหญ่ได้ประกาศเป็นที่สาธารณประโยชน์ป่าคลองหลาก็ตาม แต่ปรากฏในบันทึกของนายสุทัศน์ วิวราวรณ์ซึ่งเป็นช่างรังวัดเสนอนายอำเภอหาดใหญ่ว่า ที่ดินที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ตั้งอยู่ในทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ซึ่งในแผนที่ได้กันเขตไว้เป็นทุ่งสงวนเลี้ยงสัตว์ป่าคลองหลาขึ้นทะเบียนไว้เมื่อ พ.ศ. 2474 ในกรณีเช่นนี้นายอำเภอหาดใหญ่จะต้องปฏิบัติตามหนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทย กล่าวคือเมื่อนายอำเภอหาดใหญ่รับเรื่องราวและดำเนินการเสร็จเรียบร้อยแล้วต้องส่งเรื่องราวทั้งหมดไปให้กรมที่ดินพิจารณาก่อน แต่กลับมีประกาศของนายอำเภอหาดใหญ่โดยเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดินอำเภอลงนามแทน ลงวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2533 ประกาศให้ทราบว่าผู้ใดจะคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ให้คัดค้านภายใน 30 วัน นับแต่วันประกาศและต่อมาก็ไม่ปรากฏว่านายอำเภอหาดใหญ่ได้ส่งเรื่องของโจทก์ไปยังกรมที่ดินหรือแจ้งให้โจทก์ทราบเกี่ยวกับการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์แต่อย่างใดจนกระทั่งได้เปลี่ยนแปลงเขตการปกครองโดยย้ายหมู่ที่ 10 ตำบลทุ่งลาน อำเภอหาดใหญ่ ที่ที่ดินที่โจทก์ขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ตั้งอยู่ไปเป็นหมู่ที่ 6ตำบลทุ่งลาน อำเภอหาดใหญ่ ที่ที่ดินที่โจทก์ขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ตั้งอยู่ไปเป็นหมู่ที่ 6 ตำบลทุ่งลาน กิ่งอำเภอคลองหอยโข่ง โจทก์จึงได้ทำหนังสือถึงจำเลยที่ 1 ให้สั่งการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์ จำเลยที่ 1 ก็มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบว่า จากการตรวจสอบเรื่องราวการขอรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ปรากฏว่า ที่ดินแปลงที่โจทก์ขอให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์อยู่ในพื้นที่ที่ทางราชการได้สงวนหวงห้ามไว้ให้เป็นที่สำหรับประชาชนใช้เลี้ยงสัตว์ร่วมกันชื่อ “ป่าคลองหลา” ซึ่งก่อนที่จะออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์จะต้องส่งเรื่องราวทั้งหมดไปให้กรมที่ดินพิจารณาก่อน ทั้งก่อนส่งเรื่องราวดังกล่าวไปให้กรมที่ดินพิจารณาจะต้องทำการตรวจสอบโดยละเอียดรอบคอบก่อนว่า ส.ค.1 ฉบับที่โจทก์นำไปเป็นหลักฐานในการขอรับรองการทำประโยชน์นั้นเป็น ส.ค.1 ที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และขณะนั้นกำลังดำเนินการพิจารณาแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อดำเนินการอยู่ พร้อมทั้งรวบรวมเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ให้ครบถ้วนก่อนส่งเรื่องไปให้กรมที่ดินพิจารณาจึงเห็นได้ว่าจำเลยที่ 1ยังมิได้ปฏิเสธที่จะไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์เพราะจำเลยที่ 1 จะต้องปฏิบัติตามหนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวข้างต้นและอยู่ในระหว่างดำเนินการอยู่ โจทก์ก็มาฟ้องเป็นคดีนี้โดยที่จำเลยทั้งสองยังมิได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์แต่อย่างใด ทั้งกรณีของโจทก์นี้ไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ให้สิทธิโจทก์ฟ้องคดีต่อศาล โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสอง
พิพากษายืน
