แหล่งที่มา : สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ
ย่อสั้น
ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ฉบับที่1พ.ศ.2528ออกโดยคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามอำนาจในมาตรา17วรรคหนึ่ง(25)แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527และได้รับความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้วทั้งไม่เป็นระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าวเพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบมิใช่โทษทางอาญาหากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ฝ่าฝืนระเบียบเท่านั้นระเบียบดังกล่าวจึงออกโดยชอบด้วยกฎหมาย คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา4,20วรรคหนึ่งและมาตรา41วรรคหนึ่งหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีไม่ คณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นตามมาตรา42วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527จึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติจำนวนและสัดส่วนตามบทบัญญัติดังกล่าว กรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา9แห่งพระราชบัญญัติ อ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ซึ่งเป็นข้าราชการไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเองและไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฏิบัติหน้าที่แทนจึงอาจมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดไปประชุมแทนได้
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 3ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรม ตามลำดับและเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527จำเลยที่ 4 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย(กอน.) และจำเลยที่ 5 เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการบริหาร(กบ.) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5 มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปชำระหนี้เบี้ยปรับเป็นเงิน 6,133,000 บาท ในความผิดมีการลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายดิบในฤดูกาลผลิตปี 2526/2527 และ 2528/2529 ออกจากโรงงานของโจทก์ ทำให้น้ำตาลทรายขาดหายไปจากบัญชีจำนวน 3,066.5 กระสอบ ในอัตรากระสอบละ 2,000 บาท โดยอ้างระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ข้อ 5(7) และข้อ 7(3) ซึ่งเป็นการไม่ชอบด้วยข้อกฎหมายและข้อเท็จจริงหลายประการ ขอให้พิพากษาว่า กรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโจทก์ เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528เพิกถอนคำสั่งหรือมติของจำเลยที่ 5 รวมทั้งมติและบันทึกการประชุมคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่ 22/2531 ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531เพิกถอนหนังสือสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ที่ 10020/2531 ลงวันที่ 17พฤศจิกายน 2531 เพิกถอนบันทึกความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการน้ำตาลทรายที่นำเสนอต่อคณะกรรมการน้ำตาลทรายคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และเพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์รวมทั้งหนังสือที่ประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแจ้งมติคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ และเพิกถอนการประชุมหรือบันทึกการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ครั้งที่ 1/2532 เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2532
จำเลยทั้งห้าให้การและแก้ไขคำให้การว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 17(25), 18 และโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 วรรคสอง จึงเป็นระเบียบที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ของจำเลยได้เข้าไปตรวจโรงงานของโจทก์ ปรากฎว่ามีน้ำตาลทรายขาวของโจทก์ขาดหายไปจากบัญชีรวมทั้งสิ้น 3,066.5 กระสอบ คณะกรรมการที่มีอำนาจของจำเลยทั้งห้าจึงได้มีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับตามระเบียบดังกล่าว ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับในส่วนแพ่งหาได้ซ้ำซ้อนหรือขัดต่อพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527มาตรา 44, 71 ที่เป็นโทษทางอาญาดังที่โจทก์กล่าวอ้างไม่มติของคณะกรรมการชอบด้วยกฎหมายและข้อเท็จจริงแล้วขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้องโจทก์
โจทก์ อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืน
โจทก์ ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “พิเคราะห์แล้ว ที่โจทก์ฎีกาประการแรกว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นปรากฎว่าฎีกาข้อนี้โจทก์มิได้บรรยายไว้ในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงเรื่องนี้และศาลอุทธรณ์วินิจฉัยให้ ก็ถือไม่ได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่งศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย
ปัญหาต่อไปมีว่า ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาว่า ระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวออกซ้ำซ้อนและมีบทลงโทษที่หนักกว่าบทบัญญัติมาตรา 44(7) และ 71 แห่งพระราชบัญญัติ อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 จึงเป็นระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเห็นว่า มาตรา 17 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า “คณะกรรมการมีหน้าที่ดังต่อไปนี้
(25) กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนด” และวรรคสอง บัญญัติว่า “การกำหนดตาม (25)ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี” ซึ่งข้ออ้างปรากฎตามระเบียบคณะกรรมการดังกล่าวเอกสารหมาย จ.8 ว่าคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบนั้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีแล้ว ระเบียบนี้จึงเป็นระเบียบที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายและได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ ทั้งไม่เป็นการออกระเบียบที่ซ้ำซ้อนหรือมีบทลงโทษที่หนักกว่าโทษสำหรับความผิดฐานขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตได้ออกนอกบริเวณโรงงานตามบทบัญญัติมาตรา 44(7) และ 71แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เพราะเบี้ยปรับที่กำหนดไว้ตามระเบียบดังกล่าวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนมิใช่โทษทางอาญาดังที่บัญญัติไว้ตามมาตรา 44(7) และ 71 ดังกล่าว หากแต่เป็นการกำหนดความรับผิดในทางแพ่งสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนระเบียบนั้นระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 จึงเป็นระเบียบที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยต่อไปมีว่า มีเหตุจะเพิกถอนระเบียบมติหรือคำสั่ง และบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หรือไม่ ปัญหานี้โจทก์ฎีกาอ้างเหตุผลที่สมควรเพิกถอนระเบียบ มติหรือคำสั่งและบันทึกความเห็นตามคำฟ้องโจทก์หลายประการ ประการแรกมีว่าในขณะที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อย มาตรา 80 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติ อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 บัญญัติให้รัฐมนตรีที่รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหาร และคณะกรรมการน้ำตาลทราย ดังนั้นการที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายจึงเป็นการแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายมติหรือคำสั่งของคณะกรรมการทั้งสองชุดที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับจึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 คำว่า “คณะกรรมการ” หมายความว่า คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย มาตรา 20 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่ง เรียกว่า “คณะกรรมการบริหาร” ได้และตามมาตรา 41 วรรคหนึ่งบัญญัติว่า “ให้คณะกรรมการแต่งตั้งกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการน้ำตาลทราย” ดังนี้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงมีอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าวในการแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารและคณะกรรมการน้ำตาลทรายหาใช่อำนาจของรัฐมนตรีดังที่โจทก์ฎีกาไม่ การแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์อ้างว่า การแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมายของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบ เพราะการแต่งตั้งดังกล่าวเป็นการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานซึ่งต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามมาตรา 42 วรรคท้ายแห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่าคณะที่ปรึกษากฎหมายไม่ใช่คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานที่คณะกรรมการน้ำตาลทรายแต่งตั้งขึ้นเพื่อมอบหมายให้ปฏิบัติการแทนคณะกรรมการน้ำตาลทรายดังที่บัญญัติไว้มาตรา 42 วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 คณะที่ปรึกษากฎหมายจึงไม่จำต้องมีคุณสมบัติ จำนวน และสัดส่วนตามบทบัญญัติมาตราดังกล่าว แต่การแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็เพื่อนำความเห็นทางกฎหมายของคณะที่ปรึกษามาประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการน้ำตาลทรายเท่านั้นคณะกรรมการน้ำตาลทรายมีอำนาจอิสระที่จะรับฟังหรือไม่รับฟังความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ได้ ทั้งการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษากฎหมายก็ไม่มีกฎหมายห้ามไว้ การแต่งตั้งดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ส่วนเหตุผลต่อไปที่โจทก์ฎีกาอ้างว่าการประชุมของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่พิจารณายกอุทธรณ์โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรรมการไม่ครบองค์ประชุม กรรมการบางนายมอบให้ผู้อื่นเข้าประชุมแทนซึ่งกระทำมิได้เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ได้คำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวเป็นสำคัญนั้น เห็นว่าตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายประกอบด้วยกรรมการทั้งหมด 21 คนปรากฎตามรายงานการประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายครั้งที่ 1/2532 เอกสารหมาย จ.37 ที่คณะกรรมการให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ว่ามีกรรมการเข้าประชุม 13 คน ซึ่งเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด การประชุมดังกล่าวจึงมีกรรมการมาประชุมครบองค์ประชุมชอบด้วยมาตรา 15 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้ว ส่วนผู้ที่ได้รับมอบหมายให้เข้าประชุมแทน 3 นายคือ นายจำนงค์ พนัสจุฑาบูลย์ รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม นายเฉลิมศักดิ์ นากสวาสดิ์ รองปลัดกระทรวงพาณิชย์ ปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ และนายประเทือง ศรีรอดบาง รองอธิบดีกรมการค้าภายใน แทนอธิบดีกรมการค้าภายใน ซึ่งเป็นผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ได้เข้าประชุมแทนคณะกรรมการซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งไว้ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 นั้น เห็นว่า ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม ปลัดกระทรวงพาณิชย์และอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นข้าราชการในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และข้าราชการในกระทรวงพาณิชย์ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้แต่งตั้งให้เป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายตามบทบัญญัติมาตรา 9 ดังกล่าว ซึ่งการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการซึ่งเป็นข้าราชการดังกล่าวไม่มีกฎหมายบังคับว่าต้องเข้าประชุมด้วยตนเอง และไม่มีกฎหมายห้ามมิให้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดปฏิบัติหน้าที่แทน เมื่อกรรมการนั้นไม่อาจมาปฏิบัติหน้าที่ได้ ก็ย่อมจะมอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมที่ตนดำรงตำแหน่งอยู่ไปปฏิบัติราชการแทนในฐานะผู้แทนได้ การประชุมคณะกรรมการดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ส่วนเหตุผลที่โจทก์อ้างว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะจำเลยที่ 4 กรรมการดำรงตำแหน่งเป็นวุฒิสมาชิก ซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมือง มีลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นกรรมการ และนายสุทธิพร เกริกกฤตยา มิใช่ชาวไร่อ้อยไม่มีคุณสมบัติเป็นกรรมการนั้น เห็นว่า ข้อฎีกาของโจทก์ดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่โจทก์มิได้บรรยายมาในคำฟ้อง แม้โจทก์จะนำสืบถึงข้อเท็จจริงดังกล่าวและศาลอุทธรณ์วินิจฉัยปัญหาดังกล่าวให้ ก็ถือมิได้ว่าเป็นข้อที่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยให้
ส่วนเหตุผลสุดท้ายที่โจทก์ยกขึ้นฎีกาว่า โจทก์ไม่เคยลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายที่ผลิตออกนอกบริเวณโรงงานโดยฝ่าฝืนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วย เบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติ อ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528แต่อย่างใดนั้น พยานหลักฐานของโจทก์ยังไม่พอให้ฟังว่าน้ำตาลทรายของโจทก์สูญหายเพราะถูกคนร้ายลักเอาไป กรณีจึงมีเหตุผลให้เชื่อว่าการขาดหายของน้ำตาลทรายโจทก์เกิดจากการลักลอบขนย้ายไปโดยฝ่าฝืนระเบียบดังกล่าวจริง ฎีกาโจทก์ฟังไม่ขึ้น”
พิพากษายืน
