แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือข้าราชการที่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องที่อยู่อาศัยเพราะราชการเป็นเหตุ เนื่องจากได้รับคำสั่งให้ไปประจำสำนักงานในท้องที่ที่ตนไม่มีที่อยู่อาศัย พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 มาตรา 4 ได้นิยามคำว่า “ท้องที่” ไว้ว่า หมายความถึง กรุงเทพมหานคร อำเภอหรือกิ่งอำเภอ เห็นได้ว่า ตามบทนิยามดังกล่าวมิได้ประสงค์ให้ใช้อำเภอหรือกิ่งอำเภอเป็นหลักในการกำหนดว่าเป็นท้องที่ที่รับราชการครั้งแรก จึงต้องพิจารณาจากท้องที่ ที่เป็นเขตพื้นที่การปกครองของอำเภอหรือกิ่งอำเภอตามสภาพความเป็นจริง โดยการเปลี่ยนแปลงพื้นที่การปกครองที่เกิดขึ้นภายหลังจะต้องไม่มีผลกระทบต่อสิทธิที่เกิดขึ้นมาก่อน ดังนั้น การที่ ม. บรรจุรับราชการครั้งแรกที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย แต่ต่อมาย้ายมารับราชการภายหลังจากที่ตำบลเวียงชัยมีพระราชกฤษฎีกายกฐานะจากตำบลเวียงชัย เป็นอำเภอเวียงชัยแล้ว ก็ไม่ทำให้ ม. เกิดสิทธิที่จะเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามมาตรา 7 (3) ได้ ส่วนการที่ ม. กู้เงินจากสถาบันการเงินเพื่อปลูกสร้างบ้านที่อำเภอเมืองเชียงรายซึ่งเป็นท้องที่ที่ตนบรรจุรับราชการครั้งแรกและเป็นท้องที่ที่ได้รับคำสั่งให้ย้ายไปประจำสำนักงานใหม่ กรณีย่อมถือได้ว่า ม. มีเคหสถานของตนในท้องที่ดังกล่าว จึงต้องห้ามมิให้เบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามมาตรา 7 (2) เช่นกัน
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันคืนเงิน 473,416.16 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยทั้งสามให้การขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งสามในฐานะทายาทโดยธรรมของนายมณฑล คืนเงิน 473,416.16 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 9 กันยายน 2547) เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ แต่ไม่จำต้องรับผิดเกินกว่าทรัพย์มรดกที่ตกทอดได้แก่ตน กับให้ร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความ 3,000 บาท
จำเลยทั้งสามอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 5 พิพากษากลับ ให้ยกฟ้อง ให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนจำเลยทั้งสาม โดยกำหนดค่าทนายความรวม 6,000 บาท
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังยุติว่า นายมณฑล เป็นข้าราชการครู เริ่มรับราชการ ในตำแหน่งครูตรี สังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงรายกระทรวงมหาดไทย และนายมณฑลได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่อีกหลายแห่งตลอดมา ปี 2522 กระทรวงมหาดไทยแบ่งเขตการปกครองใหม่โดยแยกตำบลเวียงชัย ตำบลทุ่งก่อ และตำบลผางามออกจากอำเภอเมืองเชียงรายตั้งเป็นอำเภอขึ้นใหม่ชื่ออำเภอเวียงชัย และเปลี่ยนชื่อตำบลเวียงชัยเป็นตำบลดอนศิลา เป็นผลให้โรงเรียนบ้านดอนซึ่งเดิมอยู่ที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย เปลี่ยนเป็นอยู่ที่ตำบลดอนศิลา อำเภอเวียงชัย จังหวัดเชียงราย ปี 2530 นายมณฑลทำสัญญากู้เงินจากธนาคารออมสิน 500,000 บาท เพื่อนำเงินมาปลูกบ้านบนที่ดินของนายมณฑลที่ตำบลสันทราย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย นายมณฑลผ่อนชำระเงินกู้ให้ธนาคารออมสินและพักอาศัยอยู่ที่บ้านดังกล่าวจนกระทั่งวันที่ 1 ตุลาคม 2533 นายมณฑลได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานใหม่ที่สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย อยู่ที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย ในตำแหน่งผู้ช่วยศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ ระหว่างวันที่ 17 ตุลาคม 2533 ถึงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2545 นายมณฑลนำหลักฐานค่าผ่อนชำระเงินกู้จากธนาคารออมสินมาเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายอนุมัติให้นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการและได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการจากสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายรวมเป็นเงิน 453,172 บาท ต่อมาเดือนกรกฎาคม 2546 มีการแบ่งส่วนราชการภายในกระทรวงศึกษาธิการใหม่โดยได้โอนบรรดาอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการของสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการมาอยู่ในสังกัดของโจทก์ตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.2546 เป็นผลให้สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายเป็นส่วนราชการในสังกัดของโจทก์ และต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงรายเขต 1 โจทก์เป็นเจ้าของผู้รับผิดชอบในค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไป นายมณฑลถึงแก่ความตาย จำเลยทั้งสามเป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิรับมรดกของนายมณฑล สาเหตุที่โจทก์ฟ้องคดีนี้เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า กรณีของนายมณฑลไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงรายเขต 1 ในช่วงที่เป็นสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย ซึ่งถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของราชการโจทก์ได้อนุมัติให้นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 โจทก์จึงอาศัยมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพิกถอนคำสั่งโดยอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้จำเลยทั้งสามในฐานะทายาทโดยธรรมของนายมณฑลคืนค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไปจากโจทก์ แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยไม่คืนค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไปให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่านายมณฑลเบิกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ไปโดยชอบ ตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 และโดยสุจริต เนื่องจากกรมบัญชีกลางเคย ตอบข้อหารือเกี่ยวกับสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการว่าคำว่า ท้องที่ ตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 หมายถึงอำเภอหรือกิ่งอำเภอซึ่งมีฐานะเป็นอำเภอหรือกิ่งอำเภอตามกฎหมายในปัจจุบัน เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้าน
มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า นายมณฑลมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามฟ้องหรือไม่ เห็นว่า พระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือข้าราชการที่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องที่อยู่อาศัยเพราะราชการเป็นเหตุ เนื่องจากได้รับคำสั่งให้ไปประจำสำนักงานในท้องที่ที่ตนไม่มีที่อยู่อาศัย โดยมาตรา 7 แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ (ฉบับที่ 6) พ.ศ.2541 บัญญัติให้ข้าราชการซึ่งได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานต่างท้องที่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการเท่าที่ต้องจ่ายจริงตามที่สมควรแก่สภาพแห่งบ้าน แต่ไม่เกินจำนวนเงินที่กำหนดไว้ตามบัญชีอัตราค่าเช่าบ้านข้าราชการท้ายพระราชกฤษฎีกา โดยสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการจะต้องมีผลบริบูรณ์ตามมาตรา 13 แต่ถ้าปรากฏข้อเท็จจริงตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 7 (1) ถึง (5) ข้าราชการจะอยู่ในข่ายข้อยกเว้นไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายก็ยังต้องการที่จะช่วยเหลือให้ข้าราชการได้มีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเองหนึ่งแห่ง จึงได้บัญญัติมาตรา 16 และมาตรา 17 ไว้เป็นกรณีพิเศษเพื่อผ่อนผันให้ข้าราชการสามารถได้รับประโยชน์เป็นพิเศษจากการเช่าซื้อหรือการผ่อนชำระเงินกู้เพื่อชำระราคาบ้านได้ หากเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ กล่าวคือ ข้าราชการซึ่งมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการ ถ้าได้เช่าซื้อบ้านหรือผ่อนชำระเงินกู้เพื่อชำระค่าบ้านที่ค้างชำระอยู่ในท้องที่ที่ไปประจำสำนักงานใหม่ เพื่อใช้เป็นที่อยู่อาศัยและได้อาศัยอยู่จริงในบ้านนั้น ข้าราชการผู้นั้นย่อมมีสิทธินำหลักฐานการชำระค่าเช่าซื้อหรือค่าผ่อนชำระเงินกู้ดังกล่าวมาเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามมาตรา 16 และถ้าต่อมาข้าราชการผู้นั้นได้รับแต่งตั้งให้ไปรับราชการในท้องที่อื่นซึ่งตนมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกา ข้าราชการผู้นั้น มีสิทธินำหลักฐานการชำระค่าเช่าซื้อหรือค่าผ่อนชำระเงินกู้ในท้องที่เดิมมาเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการในท้องที่ใหม่ได้ แทนการใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามสิทธิที่ตนมีอยู่ตามที่กฎหมายกำหนด จากบทบัญญัติดังกล่าว กรณีของนายมณฑลซึ่งบรรจุรับราชการครั้งแรกที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย แต่ต่อมามีพระราชกฤษฎีกาตั้งอำเภอหนองกุงศรี อำเภอไทรงาม อำเภอบ้านฝาง อำเภออุบลรัตน์ อำเภอเวียงชัย อำเภอดอยเต่า อำเภอนิคมคำสร้อย อำเภอนาหว้า อำเภอเสิงสาง อำเภอศรีสาคร อำเภอบึงสามพัน อำเภอนาดูน อำเภอค้อวัง อำเภอโพธิ์ชัย อำเภอเมืองสรวง อำเภอปลวกแดง อำเภอยางชุมน้อย อำเภอกาบเชิง อำเภอสุวรรณคูหา และอำเภอกุดข้าวปุ้น พ.ศ.2522 อันเป็นผลให้เป็นการยกฐานะจากตำบลเวียงชัย เป็นอำเภอเวียงชัย ก็ไม่มีผลทำให้เป็นการเปลี่ยนแปลงท้องที่ที่บรรจุรับราชการครั้งแรกไปได้ ซึ่งตามมาตรา 4 แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 ได้นิยามคำว่า “ท้องที่” ไว้ว่า หมายความถึงกรุงเทพมหานคร อำเภอหรือกิ่งอำเภอ หรือท้องที่ของอำเภอหรือกิ่งอำเภอที่กระทรวงการคลังประกาศกำหนดให้เป็นท้องที่เดียวกัน ซึ่งจะเห็นได้ว่าบทนิยามดังกล่าวมิได้ประสงค์ให้ใช้ตำบลเป็นหลัก แต่จะใช้อำเภอหรือกิ่งอำเภอเป็นหลักในการกำหนดว่าเป็นท้องที่ที่รับราชการครั้งแรก จึงต้องพิจารณาจากท้องที่ที่เป็นเขตพื้นที่การปกครองของอำเภอหรือกิ่งอำเภอตามสภาพความเป็นจริง โดยการเปลี่ยนแปลงพื้นที่การปกครองที่เกิดขึ้นภายหลังจะต้องไม่มีผลกระทบสิทธิที่เกิดขึ้นมาก่อน ดังนั้น การที่นายมณฑลบรรจุรับราชการครั้งแรกที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย แต่ต่อมาย้ายมารับราชการภายหลังจากที่ตำบลเวียงชัย มีฐานะเป็นอำเภอเวียงชัย แล้ว ก็ไม่ทำให้นายมณฑลเกิดสิทธิที่จะเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ตามมาตรา 7 (3) แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เพราะเป็นการย้ายกลับมายังท้องที่ที่ตนบรรจุรับราชการครั้งแรกนั่นเอง ส่วนกรณีที่นายมณฑลกู้เงินจากสถาบันการเงินเพื่อปลูกสร้างบ้านที่อำเภอเมืองเชียงราย ซึ่งเป็นท้องที่ที่ตนบรรจุรับราชการครั้งแรกและเป็นท้องที่ที่ได้รับคำสั่งให้ย้ายไปประจำสำนักงานใหม่ กรณีย่อมถือได้ว่านายมณฑลมีเคหสถานของตนเองในท้องที่ที่ดังกล่าว จึงต้องห้ามมิให้เบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามมาตรา 7 (2) เช่นกัน นายมณฑลจึงไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามฟ้อง ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังขึ้น
มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยในประการต่อมาว่า นายมณฑลใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการโดยสุจริตหรือไม่ เห็นว่า ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 6 บัญญัติให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า บุคคลทุกคนกระทำการโดยสุจริต โจทก์จึงมีภาระการพิสูจน์ว่า นายมณฑลกระทำการไม่สุจริตอย่างไร จากทางนำสืบของโจทก์ไม่ปรากฏว่านายมณฑลมีพฤติการณ์ที่ส่อไปในทางที่ไม่สุจริตในการเบิกค่าเช่าบ้านอย่างไร คงได้ความแต่เพียงว่า นายมณฑลระบุในแบบขอรับเงินค่าเช่าบ้าน (แบบ 72 ก.) เริ่มรับราชการและปฏิบัติงานครั้งแรกในตำแหน่งครูโรงเรียนบ้านดอน ตำบลดอนศิลา อำเภอเวียงชัย จังหวัดเชียงราย อันเป็นเหตุที่โจทก์กล่าวอ้างว่านายมณฑลปกปิดข้อความโดยเบิกค่าเช่าบ้านโดยกรอกข้อความไม่ตรงความเป็นจริง เป็นการไม่สุจริตเท่านั้น ข้อเท็จจริงจึงต้องฟังว่า การที่นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจึงเป็นไปโดยความเชื่อโดยสุจริต แม้ต่อมาโจทก์จะมีคำสั่งเพิกถอนการเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการของนายมณฑล แต่การคืนเงินนั้น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 51 วรรคสี่ บัญญัติให้นำบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ตามที่วินิจฉัยข้างต้นว่า นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการโดยความเชื่อโดยสุจริตจึงได้รับความคุ้มครอง เมื่อนายมณฑลถึงแก่ความตาย จำเลยทั้งสามซึ่งเป็นทายาทจึงต้องคืนเพียงส่วนที่ยังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืนแก่โจทก์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 412 แต่ทางนำสืบของโจทก์ไม่ปรากฏว่า ส่วนที่ยังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืนมีอยู่หรือไม่ เป็นจำนวนเท่าใด จำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดคืนเงินแก่โจทก์ ที่โจทก์ฎีกาว่า นายมณฑลเป็นเพียงตำแหน่งข้าราชการ ระดับ 7 ไม่มีอำนาจและหน้าที่รับรองตนเอง ต้องให้ผู้บังคับบัญชาระดับ 9 รับรอง จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริตนั้น โจทก์ไม่ได้บรรยายสภาพแห่งข้อหาทั้งข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาตามที่โจทก์ฎีกา จึงเป็นข้อที่มิได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 5 ต้องห้ามมิให้ฎีกาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 5 พิพากษามานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วยในผล ฎีกาของโจทก์ข้อนี้ฟังไม่ขึ้น
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
