แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 มาตรา7 การแบ่งส่วนราชการของกรมจะต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา.ไม่ปรากฏว่าได้เคยมีการตราพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการของกรมการปกครองโจทก์ให้โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนราชการของกรมโจทก์มาก่อน. คงมีแต่คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดนมอบอาคารโรงพิมพ์ เครื่องพิมพ์และอุปกรณ์การพิมพ์ทั้งสิ้นแก่โจทก์. และสั่งให้จัดแบ่งส่วนราชการให้โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนราชการสังกัดกรมโจทก์เท่านั้น. การดำเนินกิจการโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น เงินที่ใช้ในการหมุนเวียนได้มาจากการกู้และการลงหุ้นของหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และสุขาภิบาล โดยมิได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน. โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไม่เคยเสนอประมาณการรายรับและรายจ่ายต่อสำนักงบประมาณ. ทั้งไม่เคยมีการตั้งงบประมาณแผ่นดินไว้ดำเนินกิจการของโรงพิมพ์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502.โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นจึงไม่เป็นส่วนราชการของกรมโจทก์.ดังนั้นเงินรายได้และผลกำไรของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นย่อมมิใช่รายได้อันจะต้องนำส่งคลังเป็นรายได้ของแผ่นดินในนามของกรมโจทก์. ผลกำไรดังกล่าวไม่ว่าจะเป็นกำไรสุทธิประจำแต่ละปีหรือกำไรที่สะสมไว้ล้วนเป็นผลอันได้มาจากการประกอบกิจการของโรงพิมพ์ซึ่งอาจเป็นเงินสดหรือทรัพย์สินอื่น.มิใช่ดอกผลธรรมดาที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติจากแม่ทรัพย์เพราะเหตุที่ได้ใช้แม่ทรัพย์นั้น. ทั้งมิใช่ดอกผลนิตินัยเพราะหาใช่ทรัพย์ที่ได้เป็นครั้งคราวจากผู้อื่นเพื่อตอบแทนการที่ได้ใช้แม่ทรัพย์นั้นไม่. ผลกำไรดังกล่าวจึงมิใช่ดอกผลตกได้แก่กรมโจทก์ แต่ย่อมจะตกแก่โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นเจ้าของกิจการนั้น. ในการดำเนินกิจการโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินกิจการโรงพิมพ์ขึ้น 2 คณะ คือ. คณะกรรมการบริหารมีอำนาจควบคุมดูแลรับผิดชอบทั่วไปในกิจการของโรงพิมพ์. กำหนดนโยบายออกกฎข้อบังคับ ระเบียบการ และคำสั่งในการดำเนินงาน.กับคณะกรรมการดำเนินงาน มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามนโยบาย กฎข้อบังคับ ระเบียบการ และคำสั่งที่คณะกรรมการบริหารได้กำหนดและวางไว้. มีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานคณะกรรมการบริหาร และอธิบดีกรมโจทก์เป็นประธานคณะกรรมการดำเนินงาน. คณะกรรมการทั้งสองคณะส่วนใหญ่เป็นกรรมการที่แต่งตั้งตามตำแหน่งหน้าที่ราชการ. จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญสังกัดกรมโจทก์ โดยได้รับเงินเดือนจากงบประมาณแผ่นดิน และช่วยปฏิบัติงานในโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น. โรงพิมพ์ดังกล่าวดำเนินการค้าหากำไรเงินรายได้และผลกำไรของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นที่ได้มาจากการดำเนินกิจการไม่เคยมีการนำส่งเป็นรายได้ของแผ่นดิน.คณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นได้มีมติให้จัดสรรเงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นส่วนหนึ่งเป็นเงินรางวัลแก่ข้าราชการที่ช่วยปฏิบัติงาน. ซึ่งจำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนได้รับเงินดังกล่าวไปตามระเบียบของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นและการจ่ายเงินแก่จำเลยก็ได้จ่ายตามระเบียบที่วางไว้เช่นกัน.ดังนี้การที่คณะกรรมการดำเนินงานซึ่งได้รับแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย อันเป็นการแต่งตั้งให้เป็นตัวแทนมีอำนาจจัดการโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นแทนเจ้าของกิจการซึ่งเป็นตัวการ. ได้ลงมติให้จัดสรรเงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์ดังกล่าวซึ่งเป็นการกระทำตามระเบียบที่กรมโจทก์ยินยอมให้ถือปฏิบัติ. ย่อมเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตัวแทนที่ได้รับมอบหมายโดยชอบ. การกระทำของคณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์. การที่จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนได้รับเงินไปจากโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเพื่อเป็นรางวัลตอบแทนการปฏิบัติงานย่อมมิใช่รับไปโดยไม่มีสิทธิและไม่ชอบด้วยกฎหมาย. โจทก์จึงจะฟ้องให้จำเลยคืนเงินแก่โจทก์หาได้ไม่.
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องรวมใจความว่า โจทก์เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงมหาดไทยโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น กรมการปกครองเป็นหน่วยงานและส่วนราชการของโจทก์โจทก์มีอำนาจจัดการดูแลรักษาทรัพย์สินของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นบรรดาเงินทั้งปวงที่โรงพิมพ์ได้มาเป็นกรรมสิทธิ์จะต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินในนามของโจทก์ทั้งสิ้นจำเลยทุกสำนวนสิบเก้าสำนวนต่างเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ สังกัดกรมโจทก์ช่วยปฏิบัติงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น คณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นได้มีมติให้จัดสรรเงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์ให้แก่บุคคลต่าง ๆ รวมทั้งให้เป็นเงินรางวัลแก่ข้าราชการที่ช่วยปฏิบัติงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนได้รับเงินดังกล่าวไปแล้ว การกระทำของคณะกรรมการดำเนินงานเป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และเป็นการละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยรับเงินของโจทก์ไปเป็นการรับเอาไว้โดยไม่มีสิทธิไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีสิทธิยึดถือไว้ขอให้คืนแก่โจทก์พร้อมทั้งดอกเบี้ย
จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนให้การทำนองเดียวกันว่า โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไม่เป็นหน่วยงานและไม่เป็นส่วนราชการของโจทก์ ทรัพย์สินต่าง ๆ ของโรงพิมพ์ไม่ใช่ทรัพย์สินของโจทก์ รายได้โรงพิมพ์ไม่ต้องนำส่งคลัง คณะกรรมการดำเนินงานและจำเลยกระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ และคำสั่งต่าง ๆ ของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องและเรียกคืนเงินดังกล่าว
ศาลชั้นต้นสั่งงดสืบพยานโจทก์จำเลย และพิพากษายกฟ้อง
โจทก์ทั้งสิบเก้าสำนวนอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้น ให้ดำเนินการพิจารณาแล้วมีคำพิพากษาหรือคำสั่งใหม่ตามรูปคดี
จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์เป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงมหาดไทย ไม่มีวัตถุประสงค์ในการค่าหากำไร เดิมโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นอยู่ภายใต้การดำเนินการของกองอาสารักษาดินแดน เมื่อเดือนกันยายน 2500รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งให้กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดนหมดหน้าที่ในการฝึกอบรมสมาชิกกองอาสารักษาดินแดนและหน้าที่กำกับดูแลกิจการในกองอาสารักษาดินแดน ให้มอบกิจการต่าง ๆ รวมทั้งอาคารโรงพิมพ์ เครื่องพิมพ์และอุปกรณ์การพิมพ์ทั้งสิ้นแก่โจทก์ ซึ่งได้มีการส่งมอบกันเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2500เมื่อโจทก์รับมอบมาแล้วได้เปลี่ยนชื่อโรงพิมพ์เป็นโรงพิมพ์กรมมหาดไทยตามชื่อกรมโจทก์ในขณะนั้น และต่อมาเมื่อวันที่ 29 มกราคม 2503 ได้เปลี่ยนชื่อเป็นโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นในการดำเนินกิจการโรงพิมพ์ได้มีการตีราคาทรัพย์สินของโรงพิมพ์ถือเป็นทุนของโจทก์ส่วนเงินที่ใช้ในการหมุนเวียนได้มาจากการกู้และการลงหุ้นของหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และสุขาภิบาล โดยมิได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินกิจการโรงพิมพ์ขึ้น 2 คณะ คือ คณะกรรมการบริหาร มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลรับผิดชอบทั่วไปในกิจการของโรงพิมพ์ กำหนดนโยบาย ออกกฎข้อบังคับระเบียบการและคำสั่งในการดำเนินงาน กับคณะกรรมการดำเนินงาน มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามนโยบาย กฎข้อบังคับ ระเบียบการ และคำสั่งที่คณะกรรมการบริหารได้กำหนดและวางไว้ เดิมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานคณะกรรมการบริหาร ต่อมาได้มีคำสั่งให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานคณะกรรมการบริหารแทน คณะกรรมการทั้งสองคณะส่วนใหญ่เป็นกรรมการที่แต่งตั้งตามตำแหน่งหน้าที่ราชการ โดยเฉพาะคณะกรรมการดำเนินงานมีอธิบดีกรมโจทก์เป็นประธาน ระหว่างเกิดเหตุอันเป็นมูลกรณีพิพาทในคดีนี้ จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ สังกัดกรมโจทก์ โดยได้รับเงินเดือนจากงบประมาณแผ่นดิน และช่วยปฏิบัติงานในโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นดำเนินการค้าหากำไรเงินรายได้และผลกำไรของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นที่ได้มาจากการดำเนินกิจการไม่เคยมีการนำส่งเป็นรายได้ของแผ่นดิน คณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นได้มีมติให้จัดสรรเงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นส่วนหนึ่งเป็นเงินรางวัลแก่ข้าราชการที่ช่วยปฏิบัติงาน ซึ่งจำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนได้รับเงินไปตามที่โจทก์ฟ้องโดยรับไปตามระเบียบของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น การจ่ายเงินแก่จำเลย ได้จ่ายไปตามระเบียบของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นที่วางไว้
พิเคราะห์แล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 245 มาตรา 7 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะที่โจทก์ได้รับมอบโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นมา การแบ่งส่วนราชการของกรมจะต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา และต่อมาเมื่อมีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ปรับปรุงระเบียบบริหารราชการแผ่นดินขึ้นใช้บังคับแทนพระราชบัญญัติเดิม ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกล่าว ข้อ 6 ก็คงบัญญัติไว้เช่นเดียวกันว่า การแบ่งส่วนราชการภายในกรมให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ไม่ปรากฏว่าได้เคยมีการตราพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการของกรมโจทก์ให้โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนราชการของกรมโจทก์มาก่อน คงมีแต่คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้กองบัญชาการตำรวจตระเวนชายแดนมอบอาคารโรงพิมพ์ เครื่องพิมพ์ และอุปกรณ์การพิมพ์ทั้งสิ้นแก่โจทก์ จนกระทั่งวันที่ 10 เมษายน 2524 ซึ่งเป็นเวลาภายหลังที่เกิดเหตุอันเป็นมูลกรณีพิพาทในคดีนี้ นายประเทือง กีรติบุตร รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นจึงได้สั่งให้จัดแบ่งส่วนราชการให้โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนราชการสังกัดกรมโจทก์ แต่ก็ไม่ปรากฏว่าได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการแต่อย่างใดนอกจากนี้ยังปรากฏว่าในการดำเนินกิจการโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่น เงินที่ใช้ในการหมุนเวียนได้มาจากการกู้และการลงหุ้นของหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และสุขาภิบาล โดยมิได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไม่เคยเสนอประมาณการรายรับและรายจ่ายต่อสำนักงบประมาณทั้งไม่เคยมีการตั้งงบประมาณแผ่นดินไว้ดำเนินกิจการของโรงพิมพ์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 โรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นจึงไม่เป็นส่วนราชการของโจทก์ ดังนั้นเงินรายได้และผลกำไรของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นย่อมมิใช่รายได้อันจะต้องนำส่งคลังเป็นรายได้ของแผ่นดินในนามของโจทก์ดังที่โจทก์ฟ้อง ที่โจทก์ขอสืบพยานเพิ่มเติมว่าโรงพิมพ์ เครื่องพิมพ์ และทรัพย์สินของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นของโจทก์เงินที่ได้มาถือว่าเป็นของโจทก์ และศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า ถ้าข้อเท็จจริงฟังได้ดังกล่าว เงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์อาจเป็นดอกผลซึ่งตกได้แก่โจทก์นั้น ศาลฎีกาเห็นว่าผลกำไรของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นกำไรสุทธิประจำแต่ละปีหรือกำไรที่สะสมไว้ล้วนเป็นผลอันได้มาจากการประกอบกิจการของโรงพิมพ์ซึ่งอาจเป็นเงินสดหรือทรัพย์สินอื่นมิใช่ดอกผลธรรมดาที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติจากแม่ทรัพย์เพราะเหตุที่ได้ใช้แม่ทรัพย์นั้น ทั้งมิใช่ดอกผลนิตินัย เพราะหาใช่ทรัพย์ที่ได้เป็นครั้งคราวจากผู้อื่นเพื่อตอบแทน การที่ได้ใช้แม่ทรัพย์นั้นแต่อย่างใดไม่ แต่อย่างไรก็ดี ผลกำไรของกิจการใดก็ย่อมจะตกได้แก่เจ้าของกิจการนั้น คณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นต่างได้รับแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย อันเป็นการแต่งตั้งให้เป็นตัวแทนมีอำนาจจัดการโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นแทนเจ้าของกิจการซึ่งเป็นตัวการ ถ้ามีความเสียหายเกิดขึ้นอย่างใด ๆ เพราะความประมาทเลินเล่อของตัวแทนก็ดี เพราะไม่ทำการเป็นตัวแทนก็ดี หรือเพราะทำการโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจก็ดี คณะกรรมการดำเนินงานในฐานะตัวแทนจะต้องรับผิดต่อตัวการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 812 ตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสิบเก้าสำนวนกล่าวอ้างว่า คณะกรรมการดำเนินงานอนุมัติให้จ่ายเงินผลกำไรสุทธิของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไปโดยผิดกฎหมาย ข้อบังคับ และระเบียบของทางราชการ อันทำให้โจทก์และรัฐเสียหาย แต่ข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่าการกระทำของคณะกรรมการดำเนินงานผิดกฎหมายหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ข้อบังคับหรือระเบียบของทางราชการประการใด กลับได้ความว่าเป็นการกระทำไปตามระเบียบของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นที่วางไว้ ศาลฎีกาเห็นว่า โจทก์ได้รับมอบโรงพิมพ์มาตั้งแต่วันที่28 กันยายน 2500 ตลอดเวลาที่ดำเนินกิจการมาภายใต้การควบคุมดูแลของคณะกรรมการบริหารซึ่งมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานและอธิบดีกรมโจทก์เป็นประธานคณะกรรมการดำเนินงาน ไม่เคยมีใครทักท้วงว่าระเบียบของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือระเบียบข้อบังคับของทางราชการ เพิ่งจะมีการรื้อฟื้นขึ้นทักท้วงในภายหลังเมื่อนายประเทือง กีรติบุตรเข้ามาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เมื่อคณะกรรมการดำเนินงานกระทำตามระเบียบซึ่งโจทก์ยินยอมให้ถือปฏิบัติ ย่อมเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตัวแทนตามที่ได้รับมอบหมายโดยชอบ ถึงหากจะฟังว่า เครื่องพิมพ์ โรงพิมพ์ และทรัพย์สินของโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นเป็นของโจทก์ การกระทำของคณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นก็ไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์
เมื่อคณะกรรมการดำเนินงานโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่โดยชอบมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนได้รับเงินไปจากโรงพิมพ์ส่วนท้องถิ่นนเพื่อเป็นรางวัลตอบแทนการปฏิบัติงานย่อมมิใช่เป็นการรับไไปโดยไม่มีสิทธิและไม่ชอบด้วยกฎหมายโจทก์จะฟ้องให้จำเลยคืนเงินแก่โจทก์หาได้ไม่ คดีไม่จำเป็นที่จะต้องมีการสืบพยานเพิ่มเติมตามที่โจทก์ขอ เพราะไม่อาจเปลี่ยนแปลงผลแห่งคดีได้ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษามานั้นไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกาของจำเลยทั้งสิบเก้าสำนวนฟังขึ้น
พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์ทั้งสิบเก้าสำนวนไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้นแต่ตามพฤติการณ์แห่งคดีเห็นสมควรให้ค่าฤชาธรรมเนียมทุกฝ่ายทุกสำนวนต่างเป็นพับกันไไปทั้งสามศาล
