แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
เมื่อศาลฎีกาได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐานในขณะที่ไม่มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. 2496 ในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้เถียงเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น ขัดต่อรัฐธรรมนูญ อันเป็นคำวินิจฉัยของศาลที่มีอำนาจชี้ขาดได้ชี้ขาดไปแล้วโดยชอบก็ต้องถือว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ขณะนั้นจนบัดนี้ไม่อาจกลับรื้อฟื้นให้มีผลใช้บังคับขึ้นได้อีก
(คำพิพากษาฎีกาคดีนี้พิพากษาเมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันประกาศใช้แล้ว)
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ในที่ดินโฉนดที่ ๒๗๙๗ ตำบลคลองด่าน อำเภอบางบ่อ จังหวัดสมุทรปราการ เนื้อที่ ๓๑ ไร่เศษ ต่อมามีพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๔๙๖ และพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวบังคับในเขตจังหวัดสมุทรปราการ พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้มีกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเรียกว่า “คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน” ให้คณะกรรมการมีอำนาจทำการสำรวจหรือสั่งทำการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน เมื่อเห็นสมควรจะยกเลิกการออกโฉนดที่ดินรายใด ก็ให้มีอำนาจสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินแปลงนั้นเสีย และสั่งให้ออกโฉนดที่ดินใหม่ได้คำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะฟ้องคดีเพื่อแก้ไขอย่างอื่นไม่ได้ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการฯ ให้ดำเนินการพิจารณาการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๙๗ นี้ คณะกรรมการฯ ได้ดำเนินการพิจารณาแล้วมีคำสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ ๒๗๙๗ ซึ่งมีอยู่เดิมนั้นเสียและสั่งออกโฉนดใหม่ พนักงานเจ้าหน้าที่อันอยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยที่ ๒ ได้จัดการออกโฉนดที่ดินใหม่เป็นโฉนดเลขที่ ๒๗๙๗ (ตามเลขเดิม) ให้จำเลยที่ ๑ มีกรรมสิทธิ์แต่เพียงคนเดียว ยกเลิกกรรมสิทธิ์ที่ดินส่วนของโจทก์ที่มีอยู่เดิมเสีย การที่ออกพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้น เท่ากับเป็นการตั้งศาลพิเศษ ตั้งผู้พิพากษาตุลาการพิเศษและมีอำนาจทำการพิเศษยิ่งกว่าและซ้อนอำนาจศาล เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๕ ซึ่งยังบังคับใช้อยู่ในเวลานั้น พระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจึงตกเป็นโมฆะ คณะกรรมการที่ตั้งขึ้นไม่มีอำนาจตามกฎหมาย คำสั่งที่ให้ยกเลิกการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ดังกล่าวตกเป็นโมฆะ กรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดที่ ๒๗๙๗ ในส่วนของโจทก์กึ่งหนึ่งยังคงมีอยู่ โจทก์มีอำนาจฟ้อง ขอให้ศาลพิจารณาชี้ขาดคดีนี้ได้ จำเลยที่ ๑ ได้รับโฉนดฉบับใหม่แล้วได้จำนองไว้กับนางแพ จ้อยมาก ต่อมาได้ไถ่จำนอง และในวันเดียวกันได้โอนกรรมสิทธิ์ให้แก่นางแพ จ้อยมาก และจำเลยที่ ๔ รวม ๒๑ ไร่ จำเลยที่ ๑ ยังถือกรรมสิทธิ์ในส่วนที่เหลือ ๑๐ ไร่เศษ ภายหลังจำเลยที่ ๑ ก็จำนองที่ดินที่เหลือไว้แก่นางแพ จ้อยมาก แล้วโอนให้เป็นการชำระหนี้ นางแพ จ้อยมาก ได้ยกกรรมสิทธิ์ให้แก่จำเลยที่ ๓ พฤติการณ์ของจำเลยที่ ๑, ๓, ๔ เป็นการแสดงเจตนาให้มีการเปลี่ยนแปลงกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปหลาย ๆ ทอดเพื่อหลีกเลี่ยงการที่โจทก์จะเรียกร้องบังคับคดีในภายหน้า การกระทำของจำเลยจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ที่จำเลยที่ ๓, ๔ ได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดใหม่เลขที่ ๒๗๙๗ไม่มีผลผูกพันในส่วนที่เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์อยู่ตามโฉนดเดิม เป็นเนื้อที่๑๕ ไร่ ๓ งาน ๙๒ ตารางวา ขอให้พิพากษาว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ทั้ง ๒ ฉบับ ตลอดจนพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัตินี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๔๙๕ ตกเป็นโมฆะใช้บังคับไม่ได้ คำสั่งของคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินที่ ๒๖/๒๔๙๘ที่สั่งให้ยกเลิกโฉนดเลขที่ ๒๗๙๗ แล้วออกโฉนดใหม่ให้จำเลยที่ ๑ มีกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียวใช้ไม่ได้ตามกฎหมาย ให้จำเลยที่ ๒ สั่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทำลายหรือยกเลิกโฉนดใหม่นั้นเสีย และให้ถือว่าโฉนดเดิมเลขที่ ๒๗๙๗ ซึ่งโจทก์มีกรรมสิทธิ์ร่วมอยู่กึ่งหนึ่งเป็นโฉนดอันแท้จริงและชอบด้วยกฎหมายหรือมิฉะนั้นก็ให้จัดการออกโฉนดใหม่ให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์กึ่งหนึ่งร่วมกับจำเลยที่ ๑ ต่อไปตามเดิม หากไม่ปฏิบัติตามก็ให้ถือเอาคำพิพากษาแทนเจตนาของจำเลยให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๔ กับบริวารออกจากที่ดินดังกล่าวกึ่งหนึ่งของโจทก์ ห้ามจำเลยกับบริวารขัดขวางการที่โจทก์จะเข้าครอบครองที่ดินดังกล่าวร่วมกับจำเลย
จำเลยที่ ๑ ให้การครั้งแรกรับสารภาพตามฟ้อง ต่อมาให้การใหม่ว่าจำเลยที่ ๑ ครอบครองโก่นสร้างทำประโยชน์ในที่พิพาทมาตั้งแต่ ต่อมาเมื่อ พ.ศ. ๒๔๙๒ ถึง พ.ศ. ๒๔๙๓ โจทก์ขอแบ่งครึ่ง อ้างว่า พ.ศ. ๒๔๗๗ต่อมาเมื่อ พ.ศ. ๒๔๙๒ ถึง พ.ศ. ๒๔๙๓ โจทก์ขอแบ่งครึ่งอ้างว่าบิดาโจทก์กับห้างหุ้นส่วนสยามกสิกรจับจองที่พิพาทไว้และใช้อิทธิพลขู่จนจำเลยที่ ๑ จำต้องยอมให้โจทก์มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่พิพาทร่วมอยู่ในโฉนดที่ออกเมื่อ พ.ศ. ๒๔๙๓ ด้วยกึ่งหนึ่ง ต่อมาทางราชการแต่งตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดเพื่อความเป็นธรรมไปสอบสวน เห็นว่าจำเลยเป็นฝ่ายครอบครองทำประโยชน์โดยโจทก์มิได้เกี่ยวข้อง การออกโฉนดมิได้เป็นไปด้วยความเป็นธรรมจึงมีคำสั่งให้ยกเลิกการออกโฉนดที่ ๒๗๙๗ เสียและสั่งให้ออกโฉนดแก่จำเลยใหม่โดยใช้เลขโฉนดเดิมให้จำเลยถือกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียว โจทก์ก็รู้เห็นยินยอมด้วย แม้โจทก์จะมีชื่อร่วมกับจำเลยในโฉนดเดิม จำเลยก็ได้กรรมสิทธิ์โดยการครอบครองปรปักษ์อีกชั้นหนึ่งด้วย อนึ่ง จำเลยได้จำนองและโอนกรรมสิทธิ์ให้นางแพ จ้อยมากไปแล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ ปกครองโก่นสร้างที่พิพาทตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๗ ตลอดมาเป็นเวลากว่า ๑๐ ปี ฝ่ายโจทก์หรือห้างหุ้นส่วนสยามกสิกรได้ละทิ้งการครอบครองไปเกินกว่า ๑ ปีแล้ว ย่อมขาดสิทธิเพราะเป็นที่ดินมือเปล่าการที่โจทก์มีชื่อร่วมกับจำเลยที่ ๑ ในโฉนดเพราะพรรคพวกของโจทก์ขู่เข็ญจำเลยที่ ๑ จนต้องยอม คณะกรรมการฯ จึงมีคำสั่งยกเลิกการออกโฉนดเดิมเสียและออกโฉนดใหม่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการจึงได้ออกโฉนดใหม่ตามเลขเดิมให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แต่ผู้เดียว วิธีการออกโฉนดใหม่ก็ได้ปฏิบัติโดยถูกต้องตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๓(๒) และ ๖๑ ประกอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดทั้ง ๒ ฉบับ และพระราชกฤษฎีกาซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้เป็นการตั้งศาลพิเศษ จึงไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเพราะต้องห้ามตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน รัฐธรรมนูญฉบับที่โจทก์อ้างก็ถูกยกเลิกไปแล้ว ขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับใดมาขัดกับกฎหมายนี้ได้ พระราชบัญญัติฉบับนี้ยังมีผลใช้บังคับได้ และการวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ชอบที่จะตกเป็นหน้าที่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ หาใช่ศาลไม่ ดังที่บัญญัติไว้ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๒๐ วรรคท้าย แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ จะขัดต่อรัฐธรรมนูญและตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ ก็ไม่ต้องรับผิด ชอบที่โจทก์จะร้องเรียนหรือเสนอข้อเท็จจริงให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทราบเพื่อรายงานให้กรมที่ดินใช้อำนาจเพิกถอนโฉนดนั้นได้ตามมาตรา ๖๑แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โจทก์ไม่ควรฟ้องจำเลยที่ ๒ ให้ร่วมเป็นจำเลยด้วย
จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ ผู้เดียวจำเลยที่ ๑ ได้โอนให้นางแพ จ้อยมาก เป็นการหักหนี้จำนอง ต่อมานางแพจ้อยมาก โอนให้จำเลยที่ ๓, ๔ เพราะเงินที่รับจำนองเป็นของจำเลยที่ ๓, ๔ จำเลยที่ ๓, ๔ ได้ที่พิพาทมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน ได้จดทะเบียนการได้มาตามกฎหมายแล้ว ฟ้องโจทก์ต้องห้ามตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ และพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดินทั้ง ๒ ฉบับ และพระราชกฤษฎีกาซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นโมฆะ เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ โจทก์มีอำนาจฟ้อง ฟ้องไม่เคลือบคลุมกับฟังว่าจำเลยที่ ๑ ครอบครองที่พิพาทส่วนของโจทก์ไว้ในฐานะแทนโจทก์ไม่ใช่ในฐานะเป็นเจ้าของที่พิพาททั้งแปลง จำเลยที่ ๑ เพิ่งจะครอบครองทั้งแปลงเมื่อวันที่คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินสั่งยกเลิกโฉนดฉบับแรกเป็นต้นมา นับถึงวันฟ้องยังไม่ถึง ๑๐ ปี จำเลยที่ ๑ ไม่ได้กรรมสิทธิ์ในที่พิพาทส่วนของโจทก์จำเลยที่ ๓, ๔ ผู้รับโอนย่อมไม่ได้กรรมสิทธิ์ด้วย พิพากษาให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ ๒๗๙๗ ซึ่งออกใหม่นั้นเสีย ให้จำเลยทั้งสี่จัดการให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์ในที่พิพาทกึ่งหนึ่ง จำเลยที่ ๓ มีกรรมสิทธิ์ ๒ ใน ๖ ส่วนจำเลยที่ ๔ มีกรรมสิทธิ์ ๑ ใน ๖ ส่วน หากไม่จัดการให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลยที่โจทก์ขอให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ นั้นให้ยกเสีย เพราะจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกับโจทก์ จำเลยที่ ๑ ครอบครองที่พิพาทในฐานะผู้เช่าหรือแทนจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ แต่ห้ามจำเลยกับบริวารขัดขวางในการที่โจทก์จะเข้าไปปกครองที่พิพาทร่วมกับจำเลย
จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ฎีกา
ศาลฎีกาเห็นว่า ฎีกาข้อแรกซึ่งมีปัญหาว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และยังมีผลใช้บังคับได้หรือไม่นั้น ปัญหาอย่างเดียวกันนี้ ได้มีคำพิพากษาฎีกาที่ ๒๒๒/๒๕๐๖ ซึ่งศาลฎีกาได้วินิจฉัยไว้เป็นบรรทัดฐานในขณะที่ไม่มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินเพื่อให้มีอำนาจชี้ขาดข้อโต้เถียงเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ อันเป็นคำวินิจฉัยของศาลที่มีอำนาจชี้ขาดได้ชี้ขาดไปแล้วโดยชอบ ก็ต้องถือว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไม่มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่ขณะนั้นจนขณะนี้ ไม่อาจกลับมารื้อฟื้นให้มีผลใช้บังคับขึ้นได้อีก
ส่วนฎีกาข้อ ๒ นั้น ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า ก่อนหน้าที่เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดให้จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ถือกรรมสิทธิ์ที่พิพาทร่วมกันนั้น โจทก์ได้ครอบครองที่พิพาทร่วมกับจำเลยที่ ๑ อยู่ หลังจากออกโฉนดดังกล่าวแล้วโจทก์ก็ยังครอบครองร่วมกับจำเลยที่ ๑ ตลอดมา การที่คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินมีคำสั่งยกเลิกโฉนดเลขที่ ๒๗๙๗ (ฉบับเดิม) แล้วออกโฉนดใหม่โดยใช้เลขเดิมให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของที่พิพาทแต่ผู้เดียวไม่ทำให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่พิพาทส่วนที่เป็นของโจทก์ด้วย ส่วนการที่จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองที่พิพาทภายหลังคำสั่งยกเลิกโฉนดเดิมและออกโฉนดใหม่ให้จำเลยที่ ๑ ผู้เดียว แม้จะถือว่าเป็นการครอบครองเป็นเจ้าของที่พิพาททั้งแปลงโดยลำพังแต่นั้นมาจำเลยที่ ๑ ก็ยังไม่ได้กรรมสิทธิ์ที่พิพาทส่วนของโจทก์โดยการครอบครองปรปักษ์ เพราะนับถึงวันฟ้องเป็นเวลาเพียง ๘ ปีเศษเท่านั้น เมื่อที่พิพาทส่วนของโจทก์ยังเป็นของโจทก์อยู่อย่างเดิมจำเลยที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของที่พิพาทส่วนของโจทก์ ไม่มีอำนาจโอนให้แก่ผู้ใดได้การที่จำเลยที่ ๑ โอนให้นางแพ จ้อยมาก นางแพจึงได้กรรมสิทธิ์เฉพาะส่วนที่จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของเท่านั้น การที่นางแพโอนที่พิพาทในส่วนที่เป็นของโจทก์ให้จำเลยที่ ๓ ที่ ๔ ไป ก็จะถือว่าได้มีการโอนกับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๒๙๙, ๑๓๐๐ ไม่ได้ เพราะนางแพผู้โอนไม่ใช่เจ้าของ จำเลยที่ ๓ ที่ ๔ จะยกเหตุที่ได้รับโอนโดยเสียค่าตอบแทนและโดยสุจริตขึ้นต่อสู้โจทก์ผู้เป็นเจ้าของหาได้ไม่ โจทก์มีสิทธิติดตามเอาส่วนของโจทก์คืนได้ตามมาตรา ๑๓๓๖
พิพากษายืน
