แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครอง กรณีเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทรวงการคลัง ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี นำที่ดินซึ่งผู้ฟ้องคดีครอบครองไปให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเอกชนเช่าโดยอ้างว่าเป็นที่ราชพัสดุและดำเนินการให้เช่าโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการที่ราชพัสดุ ไม่มีการรังวัดสำรวจพื้นที่ก่อนอนุญาตให้เช่า รวมถึงไม่มีการประกาศหรือแจ้งให้ราษฎรในพื้นที่มาคัดค้านการเช่าก่อน อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยังกระทำการขัดต่อวัตถุประสงค์การเช่าตามสัญญาเช่าและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า การเช่าที่ราชพัสดุเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า เมื่อการให้เช่าที่ราชพัสดุเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมธนารักษ์ตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ และกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ และข้อเท็จจริงคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์ให้ศาลเพิกถอนสัญญาเช่าที่ราชพัสดุระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยโต้แย้งกันว่าการดำเนินการให้เช่าที่ราชพัสดุดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับคดีระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเอกชนเป็นกรณีที่มีมูลความแห่งคดีเดียวกัน ชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๘/๒๕๕๖
วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาญจนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ นางรัตนา ลีลาขจรโรจน์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกระทรวงการคลัง ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ นายภคคม ถาวรเจริญสุโข ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๑๕/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๓ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๓๑ ไร่เศษ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๔ ตำบลแก่งเสี้ยน อำเภอเมืองกาญจนบุรี จังหวัดกาญจนบุรี โดยเสียภาษีบำรุงท้องที่มาตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ แต่ธนารักษ์พื้นที่กาญจนบุรีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ กลับนำที่ดินแปลงดังกล่าวไปให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เช่า โดยอ้างว่าเป็นที่ราชพัสดุและดำเนินการให้เช่าโดยไม่ชอบด้วยกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ เนื่องจากการเช่าดังกล่าวยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการที่ราชพัสดุและไม่มีการรังวัดสำรวจพื้นที่ก่อนอนุญาตให้เช่า รวมถึงไม่มีการประกาศหรือแจ้งให้ราษฎรในพื้นที่คัดค้านการเช่า นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มิได้เข้าทำประโยชน์ภายในสามปีนับแต่วันที่ได้รับอนุญาต ทั้งยังนำที่ดินไปจัดสรรขายสิทธิการเช่าให้แก่บุคคลอื่นอันเป็นการขัดวัตถุประสงค์การเช่าที่ระบุว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยังบังคับขู่เข็ญผู้ฟ้องคดีและราษฎรในพื้นที่ที่เช่าให้ชำระค่าโอนสิทธิ เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้นำรถแทรกเตอร์และรถไถดันรั้วแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนสัญญาเช่าที่ราชพัสดุที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นผู้เช่าและมีคำสั่งบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ฟ้องคดี ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามหยุดการดำเนินการที่ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างตามฟ้องเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้รับสิทธิการเช่าที่ราชพัสดุโดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าได้เสียภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดไม่สามารถใช้ต่อสู้กับสิทธิการเช่าของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาอนุญาตให้นายสมโชค มีไชยโย เช่าที่ราชพัสดุซึ่งครอบคลุมที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง ต่อมานายสมโชคโอนสิทธิการเช่าที่ราชพัสดุดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ การที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เห็นชอบและอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เช่าที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นการฟ้องคดีโต้แย้งว่าการดำเนินการหาผู้เช่าที่ราชพัสดุตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น ซึ่งเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๔/๒๕๕๓ นอกจากนั้น ผู้ฟ้องคดีเคยร้องขอความเป็นธรรมไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดกาญจนบุรีขอเช่าหรือรับโอนสิทธิการเช่าที่ราชพัสดุเฉพาะส่วนที่ครอบครองทำประโยชน์ คดีนี้จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ได้กล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทเพื่อโต้แย้งสิทธิกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามหรือขอให้ศาลรับรองสิทธิในที่ดินพิพาท หากแต่เป็นการกล่าวอ้างเพื่อแสดงให้เห็นว่าเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเท่านั้น คดีนี้จึงมีประเด็นที่ศาลต้องพิจารณาวินิจฉัยแต่เพียงว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เช่าที่ราชพัสดุเป็นการดำเนินการที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ศาลจังหวัดกาญจนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าที่ราชพัสดุสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เช่าที่ราชพัสดุทับซ้อนที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนครอบครองมาก่อนโดยชอบ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ นำรถแทรกเตอร์เข้ามาไถพื้นที่และทำลายแนวเขตรั้วของที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง แม้กล่าวอ้างว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ที่อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เช่าที่ราชพัสดุ เป็นการไม่ปฏิบัติตามขั้นตอน รูปแบบ หรือวิธีการพิจารณาอนุญาตให้เช่าที่ราชพัสดุ และไม่ชอบด้วยกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ จะมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่การที่จะมีคำสั่งได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทใครมีสิทธิครอบครองระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ อันเป็นประเด็นสำคัญในคดี ประกอบกับคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีระบุให้ศาลมีคำสั่งบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ฟ้องคดีและประชาชนในเขตที่ราชพัสดุดังกล่าว โดยมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หยุดนำรถเข้าไปไถดิน แผ้วถาง รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ในที่ดิน ดังนั้นคดีระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๖ และกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ข้อ ๒๓ และข้อ ๒๔ กำหนดให้อำนาจอธิบดีกรมธนารักษ์ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ราชพัสดุที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ในทางราชการหรือที่ไม่ได้สงวนไว้เพื่อใช้ประโยชน์ในทางราชการมาจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่าได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนด การให้เช่าที่ราชพัสดุจึงเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมธนารักษ์ที่จะพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เห็นว่า เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ นำที่ดินซึ่งผู้ฟ้องคดีครอบครองไปให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเอกชนเช่าโดยอ้างว่าเป็นที่ราชพัสดุและดำเนินการให้เช่าโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการที่ราชพัสดุ ไม่มีการรังวัดสำรวจพื้นที่ก่อนอนุญาตให้เช่า รวมถึงไม่มีการประกาศหรือแจ้งให้ราษฎรในพื้นที่มาคัดค้านการเช่าก่อน อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยังกระทำการขัดต่อวัตถุประสงค์การเช่าตามสัญญาเช่าและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ขอให้เพิกถอนสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า การเช่าที่ราชพัสดุเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงเป็นการฟ้องคดีที่สืบเนื่องมาจากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ในการจัดให้เช่าที่ราชพัสดุตามที่พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติไว้ และตามกฎกระทรวงดังกล่าวข้างต้น เมื่อคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์ให้ศาลเพิกถอนสัญญาเช่าที่ราชพัสดุระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โดยโต้แย้งกันว่าการดำเนินการให้เช่าที่ราชพัสดุดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับคดีระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นกรณีที่มีมูลความแห่งคดีเดียวกัน ชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางรัตนา ลีลาขจรโรจน์ ผู้ฟ้องคดี กระทรวงการคลัง ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ นายภคคม ถาวรเจริญสุโข ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
