แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๕/๒๕๕๓
วันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๓
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแขวงอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงอุดรธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ นายพีรวัฒน์ สิทธิวงศ์ โจทก์ ยื่นฟ้องนายสาโรช นิลเขต ที่ ๑ นายฉัตรชัย สาขี ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแขวงอุดรธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๒๑๙/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองที่ดินและทำประโยชน์บนที่ดินสองแปลงต่อจากบิดาของโจทก์ ซึ่งเสียชีวิตไปแล้ว โดยโจทก์ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดทุกปี และไม่มีบุคคลใดมาโต้แย้งขัดขวางการครอบครองที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด ต่อมาโจทก์ได้ยื่นคำขอต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีเพื่อออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวตามคำขอออกโฉนดที่ดิน เลขที่ ๓๒๔/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ ที่ดินที่ขอออกโฉนดตั้งอยู่ที่หมู่บ้านเขื่อนห้วยหลวง ตำบลโคกสะอาด อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ซึ่งเจ้าหน้าที่ฝ่ายทะเบียนของสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีตรวจสอบสารบบ น.ส. ๓ ก. เลขที่ดิน ๘๘ และเลขที่ดิน ๕๒ ที่โจทก์ครอบครองแล้วปรากฏว่า ไม่มีสารบบ น.ส. ๓ ก. แต่อย่างใด จากนั้นมีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์จนแล้วเสร็จ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีมีประกาศลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เรื่อง การแจกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เนื้อที่ ๒๙ ไร่ ๑ งาน ๗๓ ตารางวา ซึ่งปรากฏว่าไม่มีบุคคลใดคัดค้านการแจกโฉนดที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใด แต่ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือจากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ลงวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๐ แจ้งว่า ตำแหน่งที่ดินที่โจทก์นำเจ้าหน้าที่เดินสำรวจออกโฉนด มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๐๔๔ และเลขที่ ๑๐๔๕ ให้แก่บุคคลอื่นไปแล้ว จึงไม่อาจออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ได้ โจทก์ขอให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉยและเพิกถอนโฉนดที่ดินของโจทก์เสียเอง การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น และให้ดำเนินการแก้ไข เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์โดยมิชอบ แล้วดำเนินการให้โจทก์ได้รับการแจกโฉนดที่ดินของโจทก์จำเลยทั้งสามให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ขอออกโฉนดทับซ้อนกับที่ดินที่มีการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๐๔๔ และเลขที่ ๑๐๔๕ ซึ่งมีชื่อนางสาวสุวิมล สยามรัตนกิจ (ปัจจุบันโอนให้นายสาธิต สยามรัตนกิจ แล้ว) และนายดำรง สยามรัตนกิจ ต่างเป็นผู้ถือสิทธิครอบครองและยังทับซ้อนพื้นที่บางส่วนของ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๐๔๒ ซึ่งมีชื่อนายสาธิต สยามรัตนกิจ เป็นผู้ถือสิทธิครอบครอง กรณีจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะออกโฉนดที่ดินให้ได้ เนื่องจากทับซ้อนที่ดินที่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินแล้ว คำสั่งยกเลิกการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินชอบแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสามออกคำสั่งทางปกครองยกเลิกการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๕๘ และมาตรา ๕๘ ทวิ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นกรณีการกล่าวอ้างว่าโจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเนื่องจากการกระทำละเมิดของจำเลยทั้งสาม อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากคำสั่งทางปกครอง คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแขวงอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่เจ้าพนักงานที่ดินจะออกโฉนดที่ดินให้แก่บุคคลใดไปนั้น จำต้องผ่านกระบวนการในการสอบสวนและพิสูจน์สิทธิในที่ดิน ทั้งนี้ เพื่อให้ได้ความแน่ชัดเป็นที่เชื่อถือได้ว่า บุคคลนั้นเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินตามกฎหมาย ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองที่มีคำสั่งให้ยกเลิกเรื่องเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ก็ตาม แต่การที่เจ้าพนักงานที่ดินจะมีคำสั่งอนุญาตให้ออกโฉนดที่ดินแก่โจทก์หรือไม่นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าโจทก์มีสิทธิในที่ดินดังกล่าวหรือไม่เป็นสำคัญ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กำหนดให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่า สองแปลงต่อจากบิดาของโจทก์ ซึ่งปัจจุบันที่ดินดังกล่าวได้รวมเป็นแปลงเดียวกัน โดยโจทก์ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดและไม่มีบุคคลใดโต้แย้ง โจทก์ได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินสองแปลงดังกล่าว ต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี จนได้มีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินและสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีมีประกาศลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เรื่อง การแจกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ แต่ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือจากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีว่า ตำแหน่งที่ดินที่โจทก์นำเจ้าหน้าที่เดินสำรวจออกโฉนดมีการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๐๔๔ และเลขที่ ๑๐๔๕ ให้แก่บุคคลอื่นไปแล้ว จึงไม่อาจออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ได้ โจทก์ได้ขอให้จำเลยที่ ๑ ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉยและเพิกถอนโฉนดที่ดินของโจทก์ โจทก์เห็นว่า จำเลยทั้งสามจงใจกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่โจทก์ พร้อมทั้งให้ดำเนินการแก้ไข ยกเลิกหรือเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์ แล้วดำเนินการให้โจทก์ได้รับการแจกโฉนดที่ดินของโจทก์ด้วย เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองและกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ว่า ระหว่างโจทก์กับบุคคลภายนอกซึ่งเป็นผู้มีชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แปลงที่ที่ดินมีการทับซ้อนอยู่ ผู้ใดเป็นผู้ที่มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าวดีกว่ากัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า คำสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินของจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในที่ดินพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่การพิจารณากฎหมายดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดี รวมทั้งมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนคำสั่งสอบสวนเปรียบเทียบการออกโฉนดที่ดินที่เกี่ยวกับที่พิพาทเพื่อเยียวยาความเสียหายตามคำขอของโจทก์ได้ โดยที่ศาลยุติธรรมหาได้มีอำนาจเช่นนั้นไม่ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์บนที่ดินสองแปลงต่อจากบิดาของโจทก์ และในปัจจุบันที่ดินดังกล่าวได้รวมเป็นแปลงเดียวกัน โดยโจทก์ได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดทุกปี และไม่มีบุคคลใดโต้แย้งขัดขวางการครอบครอง ต่อมาโจทก์ได้ยื่นคำขอต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีเพื่อออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว ซึ่งตั้งอยู่ที่หมู่บ้านเขื่อนห้วยหลวง ตำบลโคกสะอาด อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี จนมีการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดิน และสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีมีประกาศแจกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์แล้วโดยไม่มีบุคคลใดคัดค้าน แต่ต่อมาโจทก์ได้รับหนังสือจากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีแจ้งว่า ตำแหน่งที่ดินที่โจทก์นำเจ้าหน้าที่เดินสำรวจออกโฉนด มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๐๔๔ และเลขที่ ๑๐๔๕ ให้แก่บุคคลอื่นไปแล้ว จึงไม่อาจออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ได้ โจทก์จึงขอให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เพิกเฉยและเพิกถอนโฉนดที่ดินของโจทก์เสียเอง การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย และให้ดำเนินการแก้ไข เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ทั้งสองฉบับที่ออกทับที่ดินของโจทก์โดยมิชอบ แล้วดำเนินการให้โจทก์ได้รับการแจกโฉนดที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า ที่ดินที่โจทก์ขอออกโฉนดทับซ้อนกับที่ดินที่มีการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๐๔๔ และเลขที่ ๑๐๔๕ ซึ่งมีชื่อนางสาวสุวิมล สยามรัตนกิจ (ปัจจุบันโอนให้นายสาธิต สยามรัตนกิจ แล้ว) และนายดำรง สยามรัตนกิจ ต่างเป็นผู้ถือสิทธิครอบครองและยังทับซ้อนพื้นที่บางส่วนของ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๐๔๒ ซึ่งมีชื่อนายสาธิต สยามรัตนกิจ เป็นผู้ถือสิทธิครอบครอง กรณีจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะออกโฉนดที่ดินให้ได้ เนื่องจากทับซ้อนที่ดินที่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินแล้ว คำสั่งยกเลิกการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินชอบแล้ว ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพีรวัฒน์ สิทธิวงศ์ โจทก์ นายสาโรช นิลเขต ที่ ๑ นายฉัตรชัย สาขี ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
