แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๕/๒๕๔๘
วันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๘
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี (สมุย)
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี (สมุย) โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๔๗ บริษัท เอ็น.แอล.ซี.อินเตอร์เนชั่นแนล (ประเทศไทย) จำกัด ที่ ๑ ห้างหุ้นส่วนจำกัด เฉลิมการก่อสร้าง ที่ ๒ เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลเกาะสมุย จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี (สมุย) เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๖๐/๒๕๔๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๖ จำเลยได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ ในฐานะกิจการร่วมค้า ให้ทำงานก่อสร้างปรับปรุงท่าเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย (ท่าเรือเล็กและท่าเรือยอร์ช) ณ บ้านบางรักษ์ หมู่ ๔ ตำบลบ่อผุด อำเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๐/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๖ โดยต้องทำการก่อสร้างท่าเทียบเรือพร้อมลานเอนกประสงค์ อาคารสำนักงาน จำนวน ๑ หลัง อาคารพักนักท่องเที่ยว จำนวน ๒ หลัง และปรับปรุงภูมิทัศน์และลานจอดรถและติดตั้งไฟแสงสว่างกับระบบไฟฟ้า ตกลงจ่ายค่าจ้างรวม ๙ งวด เป็นเงิน ๒๖,๙๔๗,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ และมีข้อตกลงว่าจำเลยมีสิทธิที่จะสั่งให้โจทก์ทั้งสองทำงานพิเศษ ซึ่งไม่ได้แสดงไว้หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา รวมทั้ง สั่งให้โจทก์ทั้งสองเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่าง ๆ ในสัญญาดังกล่าวด้วย ภายหลังทำสัญญาแล้วมีปัญหาและอุปสรรคในการก่อสร้างเกิดขึ้นมากมายอันมิใช่ความผิดของโจทก์ทั้งสอง กล่าวคือจำเลยไม่ส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำการก่อสร้างตามกำหนด จำเลยสั่งให้โจทก์ ทั้งสองหยุดการตอกเสาเข็มโดยอ้างว่าไม่ได้ความลึกตามที่ต้องการ จำเลยทั้งสองสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการก่อสร้างโดยอ้างว่าปั้นจั่นซึ่งใช้ในการก่อสร้างกีดขวางการร่อนลงของอากาศยานของสนามบินเกาะสมุย จำเลยเปลี่ยนแบบพื้นโดยมิได้กำหนดราคาใหม่ให้โจทก์ทั้งสอง และแบบที่ใช้ก่อสร้างขัดแย้งกันเอง ซึ่งโจทก์ทั้งสองขออนุมัติก่อสร้างตามแบบที่ถูกต้อง แต่จำเลยเพิกเฉย โจทก์ทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้กำหนดความชัดเจนเกี่ยวกับแบบ กำหนดอัตราและราคาสำหรับงานที่จำเลยสั่งเปลี่ยนพื้นผิดไปจากแบบ และให้ขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปอีก ๖ เดือน นับตั้งแต่มีข้อยุติในเรื่องต่าง ๆ โดยให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากจำเลยไม่ปฏิบัติตามก็ให้จำเลยชดใช้เงินสำหรับงานที่โจทก์เตรียมการไปแล้วให้แก่โจทก์ทั้งสอง จำนวน ๑๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ไม่เช่นนั้นก็ถือเอาหนังสือดังกล่าวเป็นการบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย การกระทำดังกล่าวของจำเลยจึงถือว่าสัญญาเลิกกัน เพราะความผิดของจำเลย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยเป็นเงินรวม ๑๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยได้มอบพื้นที่ให้โจทก์ทั้งสองโดยถูกต้องแล้ว จำเลยไม่เคยสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดตอกเสาเข็มเพียงแต่ให้ตอกเสาเข็มให้ได้ความลึกตามที่กำหนดไว้ในแบบเท่านั้น แบบที่ใช้ก่อสร้างก็มิได้ขัดแย้งกันเอง และการที่จำเลยไม่อนุมัติให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบและโครงสร้างนั้นชอบแล้วเพราะโจทก์ทั้งสองขออนุมัติผิดไปจากแบบและโครงสร้างตามสัญญาเดิมมาก อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่โจทก์ทั้งสองฝ่ายเดียว เมื่อโจทก์ก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญาโจทก์จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในคดีนี้ เป็นสัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะเพื่อประชาชนใช้ร่วมกัน อันเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี (สมุย) พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐทำสัญญาจ้างโจทก์ทั้งสองก่อสร้างท่าเทียบเรือในคดีนี้ เป็นกรณีที่หน่วยงานของรัฐทำสัญญากับโจทก์ทั้งสองในฐานะที่เป็นเอกชน เมื่อมีข้อพิพาท จึงเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกันในเรื่องทางแพ่ง ซึ่งต้องใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บังคับในการพิจารณาพิพากษาหรือวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทของคู่ความ ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันกำหนดว่า สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน สัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ โจทก์ทั้งสองพิพาทกับจำเลย ตามสัญญาจ้างก่อสร้างท่าเทียบเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย แต่โดยที่จำเลยมีฐานะเป็นเทศบาลซึ่งเป็นส่วนราชการส่วนท้องถิ่น จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ท่าเทียบเรือท่องเที่ยวที่จำเลยก่อสร้างก็อยู่ในกรอบอำนาจของจำเลย ตามมาตรา ๕๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ท่าเทียบเรือดังกล่าวจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภคอย่างหนึ่งเพราะเป็นเครื่องมือโดยตรงที่ใช้สำหรับบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน สัญญาจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาที่กำหนดให้จำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจสั่งให้โจทก์ทั้งสองเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่าง ๆ ในสัญญาได้ฝ่ายเดียว ก็เป็นข้อกำหนดที่ให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือกว่าคู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งโดยทั่วไป สัญญาจ้างก่อสร้างท่าเทียบเรือท่องเที่ยวระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในคดีนี้จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทกันตามสัญญาดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า เทศบาลตำบล เกาะสมุย จำเลยได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ทั้งสองให้ทำงานก่อสร้างปรับปรุงท่าเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย (ท่าเรือเล็กและท่าเรือยอร์ช) พร้อมลานเอนกประสงค์ อาคารสำนักงาน จำนวน ๑ หลัง อาคารพักนักท่องเที่ยว จำนวน ๒ หลัง ปรับปรุงภูมิทัศน์และลานจอดรถและติดตั้งไฟแสงสว่างกับระบบไฟฟ้า ตกลงจ่ายค่าจ้างรวม ๙ งวด เป็นเงิน ๒๖,๙๔๗,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ภายหลังทำสัญญาจำเลยไม่ส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้โจทก์ทั้งสองเข้าทำการก่อสร้างตามกำหนด จำเลยสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการตอกเสาเข็มโดยอ้างว่าไม่ได้ความลึกตามที่ต้องการ จำเลยสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการก่อสร้างโดยอ้างว่าปั้นจั่นซึ่งใช้ในการก่อสร้างกีดขวางการร่อนลงของอากาศยานของสนามบินเกาะสมุย จำเลยเปลี่ยนแบบพื้นโดยมิได้กำหนดราคาใหม่ให้โจทก์ทั้งสอง และแบบที่ใช้ก่อสร้างขัดแย้งกันเอง อันมิใช่ความผิดของโจทก์ทั้งสอง ซึ่งโจทก์ทั้งสองขออนุมัติก่อสร้างตามแบบที่ถูกต้อง แต่จำเลยเพิกเฉย โจทก์ทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้กำหนดความชัดเจนเกี่ยวกับแบบ กำหนดอัตราและราคาสำหรับงานที่จำเลยสั่งเปลี่ยนพื้นผิดไปจากแบบ และให้ขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปอีก ๖ เดือน นับตั้งแต่มีข้อยุติในเรื่องต่าง ๆ โดยให้จำเลยดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามให้ชดใช้เงินสำหรับงานที่โจทก์เตรียมการไปแล้วให้แก่โจทก์ทั้งสอง จำนวน ๑๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ไม่เช่นนั้นก็ถือเอาหนังสือดังกล่าวเป็นการบอกเลิกสัญญา จำเลยเพิกเฉย การกระทำดังกล่าวของจำเลยถือว่าสัญญาเลิกกันเพราะความผิดของจำเลย จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยเป็นคดีนี้ จำเลยให้การว่า จำเลยได้มอบพื้นที่ให้โจทก์ทั้งสองโดยถูกต้องแล้ว จำเลยไม่เคยสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดตอกเสาเข็มเพียงแต่ให้ตอกเสาเข็มให้ได้ความลึกตามที่กำหนดไว้ในแบบเท่านั้น แบบที่ใช้ก่อสร้างก็มิได้ขัดแย้งกันเอง และการที่จำเลยไม่อนุมัติให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงแบบและโครงสร้างนั้นชอบแล้วเพราะโจทก์ทั้งสอง ขออนุมัติผิดไปจากแบบและโครงสร้างตามสัญญาเดิมมาก อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่โจทก์ทั้งสอง ฝ่ายเดียว เมื่อโจทก์ก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญาโจทก์จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง กรณีจึงเป็นข้อพิพาทสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงท่าเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย (ท่าเรือเล็กและท่าเรือยอร์ช) ดังกล่าว
ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงท่าเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย (ท่าเรือเล็กและท่าเรือยอร์ช) เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครอง มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ได้บัญญัติไว้ว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือ เป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” เทศบาลตำบลเกาะสมุย จำเลย เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ ตามมาตรา ๕๐ และ ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ในการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะของประชาชน ได้ทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ทั้งสองให้ก่อสร้างปรับปรุงท่าเรือท่องเที่ยวบนเกาะสมุย (ท่าเรือเล็กและท่าเรือยอร์ช) อันเป็นอำนาจหน้าที่ของจำเลย ตามมาตรา ๕๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงถือเป็นภารกิจอย่างหนึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล เห็นว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อคดีนี้เป็นกรณีพิพาทอันเนื่องมาจากการเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการไม่ปฏิบัติตามสัญญาพิพาท ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง บริษัท เอ็น.แอล.ซี.อินเตอร์เนชั่นแนล (ประเทศไทย) จำกัด ที่ ๑ ห้างหุ้นส่วนจำกัดเฉลิมการก่อสร้าง ที่ ๒ โจทก์ เทศบาลตำบลเกาะสมุย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี
(นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
วัชรินทร์ คัด/ทาน
??
??
??
??
๕
