แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องว่า ตนยกที่ดินมือเปล่าบางส่วนให้แก่นาย บ. เพื่อใช้เป็นที่ตั้งวัด ต่อมากรมที่ดินจำเลยที่ ๓ ออก น.ส. ๓ ให้แก่ที่ดินดังกล่าวแต่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์ จากนั้นมีการนำ น.ส. ๓ ดังกล่าวไปออกเป็นโฉนดที่ดิน ขอให้เอกชนผู้รับโอนและกรมที่ดินร่วมกันเพิกถอนเอกสารสิทธิและร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย เห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่เอกชนฟ้องเรียกคืนที่ดินจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันและโอนที่ดินต่อไปให้แก่วัดจำเลยที่ ๒ แล้ว แม้คดีมีประเด็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ที่ใช้สิทธิทางศาลที่ขอให้เพิกถอนการออก น.ส. ๓ ก. และโฉนดที่ดิน ก็เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด การที่จำเลยที่ ๓ จะปฏิบัติตามคำขอของโจทก์ได้ก็จะต้องดำเนินการไปตามข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เป็นยุติ ศาลต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือโอนไปเป็นของจำเลยที่ ๒ โดยชอบเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๔/๒๕๕๗
วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๕ นางสีนวล ยวนเขียว โจทก์ ยื่นฟ้องนายสุพจน์ เปมะเสถียร ที่ ๑ วัดตะแบกงาม ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๔๒/๒๕๕๕ และศาลแขวงพิษณุโลกรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๖ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่า บริเวณหมู่ที่ ๙ ตำบลชุมแสงสงคราม อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก เนื้อที่ประมาณ ๒๕๐ ไร่ ตั้งแต่ปี ๒๕๐๐ ต่อมาได้แบ่งให้แก่บุตร ๓ คน เนื้อที่คนละ ๕๐ ไร่ ทางด้านทิศใต้ยกให้แก่นายบรรจบ เปมะเสถียร เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้ใช้ที่ดินตั้งเป็นวัดจำเลยที่ ๒ ต่อมาจำเลยที่ ๓ ได้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๙๔๔ ตำบลชุมแสงสงคราม อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก เนื้อที่ ๒๑ ไร่ ๑๐ งาน ให้แก่นายบรรจบซึ่งเป็นการออกเอกสารสิทธิในที่ดินโดยใช้ระวางภาพถ่ายทางอากาศ ไม่มีการรังวัดสอบเขตเป็นเหตุให้แนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำที่ดินของโจทก์เนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๘ ตารางวา ต่อมาในปี ๒๕๓๗ มารดาจำเลยที่ ๑ ผู้รับโอนที่ดินจากนายบรรจบได้ยกที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ ให้แก่จำเลยที่ ๒ และในปี ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๓ ได้เปลี่ยน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๒๐๓ จำเลยทั้งสามกระทำการโต้แย้งสิทธิการครอบครองที่ดินของโจทก์ เนื่องจากเป็นการออกเอกสารสิทธิให้แก่บุคคลที่ไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตามกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถนำที่ดินดังกล่าวไปออกเอกสารสิทธิได้ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอนเอกสารสิทธิที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๒๐๓ เฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๘ ตารางวา และร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๑ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า ในการดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๒๐๓ ตำบลชุมแสงสงคราม อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก ได้มีการรังวัดเดินสำรวจที่ดิน โดยที่ดินของโจทก์และที่ดินของนายบรรจบมีทางสาธารณะกั้นกลางระหว่างที่ดินทั้งสองแปลงมิได้เป็นการออกเอกสารสิทธิทับซ้อนกัน โจทก์เพิ่งบุกรุกเข้ามาครอบครองที่ดินพิพาท ภายหลังจากออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ นางหลอด ภริยานายบรรจบได้ยกที่ดินให้จำเลยที่ ๒ ย่อมตกเป็นของแผ่นดินสำหรับใช้สร้างวัดโดยไม่ต้องจดทะเบียน ตามระเบียบว่าด้วยการได้มาซึ่งที่ดินของวัดวาอาราม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ที่ดินดังกล่าวกลายเป็นที่ธรณีสงฆ์ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใด ๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องว่า ข้อพิพาทคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า ฟ้องโจทก์และคำให้การของจำเลยที่ ๒ ให้การว่าโจทก์เพิ่งบุกรุกเข้าถือครองที่ดินภายหลังจากที่มีการออกเอกสารสิทธิในที่ดินแล้ว เห็นว่าเป็นประเด็นสำคัญแห่งคดีจึงต้องพิจารณาก่อนว่า การออกเอกสารสิทธิที่ดินเฉพาะส่วนบริเวณที่ดินพิพาทให้แก่นายบรรจบเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก่อน แล้วจึงค่อยพิจารณาต่อไปว่าต้องเพิกถอนเอกสารสิทธิที่ดินเฉพาะบางส่วนของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๒๐๓ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๘ ตารางวา ตามคำขอของโจทก์ได้หรือไม่ต่อไป ซึ่งในการพิจารณาประเด็นที่ว่าการออกเอกสารสิทธิเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาว่า ระหว่างโจทก์และนายบรรจบ ใครมีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทดีกว่ากันเป็นสำคัญ ซึ่งประเด็นดังกล่าวนี้ต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงตามที่เป็นจริง โดยที่สามารถนำสืบข้อเท็จจริงเพื่อแสดงสิทธิต่างไปจากที่ปรากฏในหลักฐานทางทะเบียนได้ เหตุดังกล่าวจึงมีผลเท่ากับเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยอาศัยหลักกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๗๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการรังวัดทำแผนที่การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ การส่งเสริมธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และการจัดการข้อมูลสารสนเทศที่ดินเพื่อให้บุคคลมีความมั่นคงในการถือครองที่ดินและได้รับบริการที่มีประสิทธิภาพ ตลอดจนการบริหารจัดการที่ดินของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุด เป็นกรณีที่โจทก์โต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายของการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินประเภทหนังสือรับรองการทำประโยชน์และการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินประเภทโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ มาตรา ๕๘ ทวิ และมาตรา ๕๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๓ ออกไปตามข้อเท็จจริงที่ไม่ถูกต้อง อันเป็นกรณีเจ้าพนักงานที่ดินใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล โดยเจ้าพนักงานที่ดินและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้องตามรูปแบบ หลักเกณฑ์ ขั้นตอน และวิธีการตามที่กำหนด การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์และการออกโฉนดที่ดิน จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อโจทก์มีคำขอท้ายฟ้อง ขอให้ศาลเพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ ตำบลชุมแสงสงคราม อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก เฉพาะส่วนของโจทก์และให้จำเลยทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย อันเป็นความประสงค์ที่โจทก์ต้องการให้ได้รับการแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการใช้สิทธิทางศาลในคดีนี้ เห็นได้ว่าเป็นคำขอที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยประเด็นหลักแห่งคดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๓ นำที่ดินพิพาทซึ่งเป็นของโจทก์ไปออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ ให้แก่บุคคลอื่นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาถึงสิทธิในที่ดินก็ตาม เมื่อพิจารณาจากข้อหาหลักแห่งคดีและคำขอของโจทก์ที่ขอให้มีการแก้ไขเยียวยาทางศาล ซึ่งเป็นข้อหาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองและเป็นคำขอที่ให้ศาลเพิกถอนคำสั่งทางปกครองแล้ว ประเด็นพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงประเด็นหนึ่งที่เจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้ในการพิจารณา และศาลปกครองจะนำมาใช้ประกอบการพิจารณาพิพากษาเท่านั้น มิใช่ประเด็นหลักแห่งคดีแต่ประการใด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน จำเลยที่ ๒ เป็นนิติบุคคล และจำเลยที่ ๓ เป็นหน่วยงานของรัฐ อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าเนื้อที่ประมาณ ๒๕๐ ไร่ ได้ยกที่ดินเนื้อที่ ๑๕ ไร่ ให้นายบรรจบ เปมะเสถียร เพื่อใช้เป็นที่ตั้งวัดจำเลยที่ ๒ ต่อมาจำเลยที่ ๓ ได้ออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๙๔๔ เนื้อที่ ๒๑ ไร่ ๑๐ งาน ให้แก่นายบรรจบเป็นเหตุให้รุกล้ำที่ดินของโจทก์ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๘ ตารางวา ผู้รับโอนที่ดินจากนายบรรจบได้ยกที่ดินพิพาทให้แก่จำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้เปลี่ยน น.ส. ๓ ก. เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๒๐๓ จำเลยทั้งสามกระทำการโต้แย้งสิทธิการครอบครองที่ดินของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถนำที่ดินดังกล่าวไปออกเอกสารสิทธิได้ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามร่วมกันเพิกถอนเอกสารสิทธิ น.ส. ๓ ก. และโฉนดดังกล่าวเฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์และร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า ในการออกโฉนดที่ดินมีการรังวัดเดินสำรวจที่ดิน โดยที่ดินพิพาทมีทางสาธารณะกั้นที่ดินทั้งสองแปลงมิได้ออกเอกสารสิทธิทับซ้อนกัน โจทก์เพิ่งบุกรุกเข้ามาครอบครองที่ดินภายหลังจากออก น.ส. ๓ ก. นายบรรจบได้ยกที่ดินให้จำเลยที่ ๒ ย่อมตกเป็นของแผ่นดินสำหรับใช้สร้างวัดโดยไม่ต้องจดทะเบียนและกลายเป็นที่ธรณีสงฆ์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่เอกชนฟ้องเรียกคืนที่ดินจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันและโอนที่ดินต่อไปให้แก่จำเลยที่ ๒ แล้ว แม้คดีมีประเด็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ที่ใช้สิทธิทางศาลที่ขอให้เพิกถอนการออก น.ส. ๓ ก. และโฉนดที่ดิน ก็เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด การที่จำเลยที่ ๓ จะปฏิบัติตามคำขอของโจทก์ได้ก็จะต้องดำเนินการไปตามข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เป็นยุติ ศาลต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือโอนไปเป็นของจำเลยที่ ๒ โดยชอบแล้วเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสีนวล ยวนเขียว โจทก์ นายสุพจน์ เปมะเสถียร ที่ ๑ วัดตะแบกงาม ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
