แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๖/๒๕๔๗
วันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสังวาล ภาคภูมิ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๔๗/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินและมีสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งอยู่ในเขตปฏิรูปจำนวน ๑ แปลงเลขที่ ๒๒๗๖ เล่ม ๒๓ หน้า ๗๖ กลุ่มที่ ๔๔๕ แปลงที่ ๖ ตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว จำนวนเนื้อที่ ๕๙ ไร่ ๑ งาน ๕๑ ตารางวา ซึ่งโจทก์ได้ซื้อมาจากนายโสม เบ้าทอง ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา
ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๓ นายโสมได้ยกที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๗ ไร่ ซึ่งตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว (ขณะนั้นอยู่ในเขตจังหวัดปราจีนบุรี) ให้แก่จำเลยที่ ๓ และประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๓๓ เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ เข้าทำการสำรวจรังวัดที่ดินในเขตหมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว โดยจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าหน้าที่รังวัดทั้ง ๒ แปลง และได้แจ้งความเท็จต่อเจ้าหน้าที่ว่าที่ดินเป็นของตนเอง เพื่อใช้เป็นหลักฐานในการออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.
เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์ได้ขอสอบสวนสิทธิในที่ดินดังกล่าว เพื่อขอออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงได้ทราบข้อเท็จจริงดังกล่าวและได้คัดค้านต่อเจ้าหน้าที่ปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ซึ่งจำเลยที่ ๒ สอบสวนข้อเท็จจริงแล้วได้ความว่าที่ดินเป็นของโจทก์ แต่ก็เพิกเฉยมิได้ดำเนินการแก้ไขข้อผิดพลาดดังกล่าว จนกระทั่งได้ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ โจทก์จึงได้มีหนังสือขอให้เพิกถอนสิทธิของจำเลยที่ ๓ ออกจากเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. แต่จำเลยที่ ๒ แจ้งผลการพิจารณาว่า ได้ดำเนินการโดยถูกต้องแล้ว โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) และให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือดังกล่าวให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้คดีว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ นั้น คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขแห่งระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนดไว้ เมื่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วได้ประกาศผลการคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ให้ทราบโดยเปิดเผยและให้ผู้ที่ไม่เห็นด้วยยื่นคำร้องคัดค้านภายใน ๓๐ วัน โจทก์ก็มิได้ทำการคัดค้านแต่ประการใด การออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงเป็นคดีปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินอย่างไร จำนวนเท่าไร ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมรวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อ หรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเอง หรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ดังนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินหรือ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อเกษตรกรรม และคดีนี้มีประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินกระทำไปโดยไม่ถูกต้องหรือโดยไม่สุจริตหรือไม่ มิใช่ประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่อย่างใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่นและดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ และ นายเด่นชัย บัลลังก์ ที่ ๓ เป็นจำเลย โดยจำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ฉะนั้น จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘กำหนดให้ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา๔แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้ให้คำนิยามความหมายของ “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม” หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑และที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคล ตามข้อ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครอง ที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ มาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรม เมื่อการออกหนังสืออนุญาตดังกล่าวเป็นการกระทบสิทธิของเอกชน ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้ และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.)นั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) แก่เอกชนรายอื่น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ใน
เขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ของเอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ระหว่าง นายสังวาลภาคภูมิ โจทก์ สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
