แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่เอกชนฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า มติคณะรัฐมนตรีให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้บริหารกิจการตลาดนัดจตุจักรไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการตลาดนัดโดยผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ ประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าเช่าอัตราสูงเกินสมควรไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินเป็นโมฆะ การเรียกเก็บค่าเช่าที่ดินผิดระเบียบของการรถไฟฯ ขอให้ยกเลิกสัญญาเช่าที่ดินและทำสัญญาใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดชอบด้วยกฎหมายแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนือ อำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามกฎหมาย อันเป็นกรณีที่คู่ความ โต้แย้งกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๔/๒๕๕๗
วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๕ นางรุ่งทิวา ขวัญดำ ที่ ๑ กับพวกรวม ๙ คน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายยุทธนา ทัพเจริญ ผู้ว่าการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายจรัสพันธ์ วัชโรทัย ผู้อำนวยการบริหารพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๕๕/๒๕๕๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๙ เป็นผู้ทำสัญญาเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อค้าขายในตลาดนัดจตุจักร ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นผู้บริหารกิจการตลาดนัดจตุจักรแทนกรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิมในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และมีประกาศแจ้งเตือนให้ผู้เช่าชำระค่าเช่าและภาษีประจำเดือนให้ถูกต้อง มิฉะนั้นอาจถูกบอกเลิกสัญญา ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายการดำเนินการตลาดนัดจตุจักรโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร ประกาศดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินมีข้อกำหนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรม การเรียกเก็บค่าเช่าที่ดินผิดระเบียบของการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ข้อ ๑๕ การเก็บภาษีโรงเรือนไม่ถูกต้องตามกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินจึงเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกสัญญาเช่าที่ดินทั้งหมดที่ทำขึ้นระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ฟ้องคดีทั้งเก้า และให้ทำสัญญาใหม่ โดยมีค่าเช่าไม่เกินเดือนละ ๕๓๘ บาท ให้ยกเลิกการเก็บภาษีที่ไม่ถูกต้องดังกล่าว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตลาดนัดจตุจักร เดิมให้กรุงเทพมหานครเช่าเพื่อทำตลาดนัด ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เสนอให้กรุงเทพมหานครจ่ายค่าเช่าที่ดินในอัตราที่สูงขึ้น กรุงเทพมหานครไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอที่ดินคืนจากกรุงเทพมหานคร การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรมโปร่งใสไม่มีการบีบบังคับ อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมตามสภาพปัจจุบันแล้ว การออกประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงมีอำนาจกระทำได้ ผู้ฟ้องคดี ทั้งเก้าไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี เป็นไปโดยถูกต้องเป็นธรรมและชอบด้วยกฎหมายแล้ว ราคาค่าเช่าเป็นราคาที่เหมาะสมและมิได้สูงไปกว่าความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาเช่าพิพาทไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองมีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้แก่ จัดดำเนินการกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่น ซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการรถไฟ โดยกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ โดยอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึงการซื้อ จัดหา เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ถือกรรมสิทธิ์ ครอบครอง อาศัย ให้อาศัย จำหน่าย แลกเปลี่ยน และดำเนินงานเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ โดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและความปลอดภัย ประกอบกับ “ที่ดินรถไฟ” ตามบทนิยาม แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ได้แก่ ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย โดยการได้มาซึ่งที่ดินรถไฟนั้น พระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจบังคับขาย อันแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อันจะทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินซึ่งเอกชนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๙ (๒) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินที่ได้มาจากการเวนคืน โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนผู้เข้าติดต่อขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งเก้าได้โต้แย้งอำนาจในการบริหารจัดการตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และการที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้ยกเลิกสัญญาเช่าที่ดินตามคำขอท้ายฟ้อง จำต้องพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่กฎหมายได้บัญญัติให้อำนาจไว้ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาตามหลักกฎหมายปกครอง ดังนั้น สัญญาเช่าที่ดินพิพาทจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ประเด็นข้อพิพาทเกิดขึ้นจากสัญญาเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งเก้าทำไว้กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายตกลงทำกันไปเพราะเหตุพอใจในผลประโยชน์ร่วมกันของตัวทรัพย์ และเป็นไปในกิจการเชิงพาณิชย์ของแต่ละฝ่ายที่ต่างใช้สิทธิแสวงหาตามหลักทั่วไปของสัญญา ไม่เกี่ยวกับการสัมปทานหรือการบริการสาธารณะ โดยปรากฏมีเหตุอ้างถึงความไม่สมบูรณ์ถูกต้องและเป็นธรรมของสัญญาพิพาท ที่ผู้ฟ้องคดีทั้งเก้ามุ่งหมายขอให้ยกเลิกสัญญาเช่าเดิมและ ทำสัญญาเช่าใหม่ในราคาค่าเช่าและค่าภาษีที่ถูกลง สภาพแห่งคำฟ้องเช่นนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงนิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งเก้ากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงในเรื่องสัญญาเช่าที่ดินที่ทำไว้ต่อกัน เป็นสำคัญว่าเป็นสัญญาที่สมบูรณ์ถูกต้องและใช้บังคับต่อกันได้หรือไม่ รวมไปจนถึงเรื่องความสิ้นสุดของสัญญายิ่งกว่ากระบวนการเกิดของสัญญาฝ่ายเดียว จึงถือเป็นการพิพาทกันตามสัญญาทางแพ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งเก้ายื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นผู้บริหารกิจการตลาดนัดจตุจักรแทนกรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีประกาศให้ผู้ค้าแผงค้ากึ่งถาวร ๒๗ โครงการ และแผงค้าไก่ชนเดิม ในพื้นที่ตลาดนัดจตุจักร ไปลงนามในสัญญาเช่าและชำระค่าเช่า โดยกำหนดค่าเช่าในอัตราที่สูงเกินสมควร และให้สัญญาเช่ามีกำหนด ๒ ปี หากไม่มาลงนามจะถือว่าผู้ค้าสละสิทธิ์ไม่ประสงค์จะทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และมีประกาศแจ้งเตือนให้ผู้เช่าชำระค่าเช่าและภาษีประจำเดือนให้ถูกต้อง มิฉะนั้นอาจถูกบอกเลิกสัญญา ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการตลาดนัดโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อัตราค่าเช่าตามประกาศดังกล่าวสูงเกินสมควร ประกาศดังกล่าว
จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินมีข้อกำหนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรม การเรียกเก็บค่าเช่าที่ดินผิดระเบียบของการรถไฟ ฉบับที่ ๑๒๙ ข้อ ๑๕ การเก็บภาษีโรงเรือนไม่ถูกต้องตามกฎหมาย สัญญาเช่าที่ดินจึงเป็นโมฆะ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกสัญญาเช่าที่ดิน และให้ทำสัญญาใหม่ ให้ยกเลิกการเก็บภาษีที่ไม่ถูกต้องดังกล่าว ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การว่า การดำเนินการเกี่ยวกับตลาดนัดได้ดำเนินการตามขั้นตอนอย่างถูกต้อง การทำสัญญาเป็นไปด้วยความชอบธรรม อัตราค่าเช่าถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว สัญญาเช่าไม่เป็นโมฆะ เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินกิจการตลาดนัดจตุจักรไม่มีกฎหมายรองรับและอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การกำหนดอัตราค่าเช่าไม่เป็นไปตามระเบียบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการบริหารจัดการ ตลาดนัดจตุจักรของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการจัดให้เช่าที่ดินรถไฟตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ อันเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดำเนินการดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางรุ่งทิวา ขวัญดำ ที่ ๑ กับพวกรวม ๙ คน ผู้ฟ้องคดี การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กับพวกรวม ๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
