แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๔๕
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นกับศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ และนางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ และ ๗๘๒๙๒ แขวงบางเชือกหนัง เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร ตามลำดับ เดิมที่ดินทั้งสองแปลงเป็นแปลงเดียวกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๓๖ มีนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา โดยนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของเดิม ได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับทางราชการ ได้รับเงินค่าทดแทน ที่ดินจำนวนร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว หลังจากนั้น นางจำเนียร ได้ยก ที่ดินแปลงนี้ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และนางอรดี เมฆกำพล ต่อมานางอรดี ได้ขายที่ดินเฉพาะส่วนให้กับ
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ขอรังวัดและแบ่งแยกที่ดิน โดยกรุงเทพมหานครได้เวนคืนที่ดินเพิ่มขึ้นเป็น ๒ งาน ๒๗ ตารางวา และจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาล
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีจ่ายเงินค่าทดแทนจำนวนร้อยละ ๒๕ ที่ยังไม่มีการจ่ายและเงินค่าทดแทนสำหรับที่ดินที่ถูกแบ่งหักเพิ่มขึ้นอีก ๘๗ ตารางวา โดยให้คิดราคาที่ดินตามปัจจุบัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิเสธการจ่ายค่าเงินทดแทน โดยอ้างว่าการแบ่งแยกที่สาธารณประโยชน์ เป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเองโดยมิได้มีข้อตกลงใด ๆ กับผู้ถูกฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขายตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย กรณีจึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งจะต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งคือบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิมซึ่งผู้ฟ้องคดีรับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ที่เจ้าของที่ดินเดิมมีต่อผู้ถูกฟ้องคดี หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อหน่วยงานของรัฐทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของที่ดินเดิม และได้รับมอบโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดินไว้ เพื่อนำไปยื่นขอรังวัดแบ่งหักที่ดินส่วนที่ถูกตัดถนนให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ตามที่ทางราชการกำหนด โดยทางราชการจะจ่ายค่าที่ดินงวดแรก จำนวนร้อยละ ๗๕ ของราคาซื้อขายที่ดินที่ได้ตกลงกันไว้ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะจ่ายให้ต่อเมื่อได้กระทำการรังวัดแบ่งแยกส่วนที่ถูกตัดถนนเพื่อจดทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ต่อมาเมื่อที่ดินแปลงดังกล่าวได้โอนกรรมสิทธิ์มายังผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และได้ยื่นขอรังวัดแบ่งแยกต่อเจ้าพนักงานที่ดินต่อผู้อำนวยการ กองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร และการที่ผู้อำนวยการกองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ได้มีหนังสือแจ้งสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางกอกน้อยให้ดำเนินการรังวัดแบ่งแยกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นถนนพุทธมณฑล สาย ๑ โดยระบุไว้ในหนังสือด้วยว่า เงินค่าทดแทนส่วนที่เหลือร้อยละ ๒๕ จะได้รับต่อเมื่อได้มีการรังวัดแบ่งเขตเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ย่อมเป็นการกระทำในฐานะตัวแทนของผู้ถูกฟ้องคดี และเมื่อดำเนินการแบ่งแยกที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิเสธไม่ยอมจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่เหลือและส่วนที่แบ่งหักเพิ่มขึ้น โดยอ้างเหตุว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้แบ่งแยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณประโยชน์โดยไม่มีข้อตกลงเรื่องการจ่ายค่าตอบแทนการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ ที่ ๑ และ นางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
