แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๕๔
วันที่ ๒๒ มีนาคม ๒๕๕๔
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ นางชื่นจิตต์ ศุภจรรยา ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายวิชัย ศุภจรรยา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายอำเภอเมืองประจวบคีรีขันธ์ ที่ ๑ เทศบาลเมืองประจวบคีรีขันธ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๙๘/๒๕๕๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๔ ตำบลประจวบคีรีขันธ์ อำเภอเมืองประจวบคีรีขันธ์ จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๒ งาน ๗๓ ๕/๑๐ ตารางวา ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายวิชัย ศุภจรรยา ประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงดังกล่าว ซึ่งในวันทำการรังวัดที่ดินตัวแทนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มาระวังและชี้แนวเขตทางสาธารณประโยชน์ แต่ไม่ยินยอมลงชื่อรับรองแนวเขต โดยอ้างว่าสภาพที่ดินของผู้ฟ้องคดีทางทิศเหนือมีทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่านที่ดิน และแนะนำให้ผู้ฟ้องคดีแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มาร่วมระวังและชี้แนวเขต ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้ทำทางสาธารณประโยชน์ถนนลูกรังตัดผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดีดำเนินการแก้ไขทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวให้ออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ต่อมาสำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ทำการรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงดังกล่าวอีกครั้ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มาร่วมระวังและชี้แนวเขตทางสาธารณประโยชน์ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มอบหมายให้ตัวแทนมาร่วมระวังและชี้แนวเขตทางสาธารณประโยชน์ แต่ไม่ยินยอมลงชื่อรับรองแนวเขตทางด้านทิศเหนือซึ่งติดทางสาธารณประโยชน์พิพาท ผลการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่มีสภาพเป็นถนนลูกรังรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีคิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑ งาน ๒๐ ตารางวา สำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์หรือไม่ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ดำเนินการใดๆ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดิน ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินตามผลการรังวัดของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรับพื้นที่ดินบริเวณทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๔ ตำบลประจวบคีรีขันธ์ อำเภอเมืองประจวบคีรีขันธ์ จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ของผู้ฟ้องคดีให้กลับสู่สภาพเดิม หากไม่ดำเนินการ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๗๒๐,๐๐๐ บาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยมีสภาพเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนทั่วไปใช้เป็นทางสัญจรมาเป็นเวลากว่าสามสิบปีแล้ว โดยนายวิชัย ศุภจรรยา เจ้ามรดก ซึ่งได้รับโอนที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๔ มาตั้งแต่วันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๐๗ และผู้ฟ้องคดีซึ่งได้รับโอนที่ดินในฐานะผู้จัดการมรดกตั้งแต่วันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๓๖ ก็ไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน การกระทำของผู้ฟ้องคดีเป็นการแสดงให้เห็นเจตนาของผู้ฟ้องคดีที่จะสละสิทธิอุทิศที่ดินเพื่อประโยชน์ของพลเมืองที่จะได้ใช้ร่วมกันอย่างชัดแจ้ง ถือว่าเจ้าของที่ดินได้อุทิศที่ดินให้เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันแล้วโดยปริยายตามนัยคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๓๘๕๙/๒๕๓๕ และที่ ๑๗๒/๒๕๓๖ ซึ่งการอุทิศที่ดินเพื่อเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ตกอยู่ในบังคับว่าด้วยการให้ จึงอาจอุทิศด้วยวาจาหรือโดยปริยายก็ได้ มีผลทำให้ที่ดินที่อุทิศตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว หาจำต้องจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับรองแนวเขตที่ดินที่มีการรังวัดตามคำฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายและข้อเท็จจริงแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นถนนที่ประชาชนใช้สัญจรเป็นทางสาธารณะตั้งแต่ปี ๒๕๐๐ เป็นต้นมา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าไปดูแลรักษาเมื่อประมาณปี ๒๕๔๐ และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคจังหวัดประจวบคีรีขันธ์นำเสาไฟฟ้าไปปักไว้ในแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยผู้ฟ้องคดีมิได้โต้แย้งคัดค้าน ทางพิพาทดังกล่าวจึงตกเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ในการพิจารณาว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
เป็นสำคัญ ซึ่งตามมาตรา ๒๑๘ กำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเป็นการทั่วไป แต่หากเป็นคดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่นแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ เมื่อมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรม จึงต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองก่อนเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น นอกจากนั้นจำต้องพิจารณาถึงพฤติการณ์แห่งการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี รวมทั้งคำขอท้ายคำฟ้องประกอบด้วย ซึ่งในแต่ละคดีจะมีความแตกต่างกันและไม่อาจเทียบเคียงกันได้ เมื่อพิจารณาสำนวนคดีนี้แล้วข้อเท็จจริงฟังได้ว่า กรณีพิพาทมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ลงนามรับรองแนวเขตและการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำที่ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำการรับรองแนวเขตที่ดินตามที่ได้มีการรังวัด และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรับสภาพที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้กลับสู่สภาพเดิม หากไม่สามารถดำเนินการได้ก็ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กรณีจึงเห็นได้ว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลที่ดินทางสาธารณประโยชน์ ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แต่ในวันที่ทำการรังวัดสอบเขตที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กลับมิได้ลงชื่อรับรองแนวเขตโดยอ้างเหตุผลว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดิน ปรากฏว่ามีสภาพทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่านที่ดินและได้แนะนำให้ผู้ขอ (ผู้ฟ้องคดี) แบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ขอไม่ยินยอมให้แบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยจะขอประสานกับเทศบาลเมืองประจวบคีรีขันธ์ จึงไม่สามารถลงนามรับรองแนวเขตให้ได้ ทั้งที่หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๒) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ควรอ้างเหตุไม่รับรองแนวเขตที่ดินเนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ และเมื่อสำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์สอบถามให้ตรวจสอบสถานะที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็เพิกเฉยไม่ดำเนินการใดๆ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ก็ควรแจ้งสำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์เพื่อคัดค้านและให้เจ้าพนักงานที่ดินดำเนินการตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคห้า แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กรณีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยเพียงว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินพิพาทตามผลการรังวัดเพราะเหตุผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอมแบ่งหักที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับกรณีของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีอำนาจหน้าที่ในการให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ ตามมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างทางสาธารณประโยชน์รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามหลักฐานโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๔ ตำบลประจวบคีรีขันธ์ อำเภอเมืองประจวบคีรีขันธ์ จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเนื่องจากไม่สามารถเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ โดยมีคำขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แก้ไขปรับพื้นที่ให้กลับสู่สภาพเดิม หากไม่ดำเนินการให้ชดใช้ค่าเสียหาย จึงเป็นกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อพิจารณาคำชี้แจงของสำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พบว่า ตามรูปแผนที่ผลการรังวัดในครั้งที่สองปรากฏว่า ทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดี คดีจึงมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยเพียงว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ สร้างทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ อันเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นกรณีที่มีการฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะอ้างในคำให้การว่า ที่ดินบริเวณพิพาทประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันจนมีสภาพเป็นทางสาธารณประโยชน์ และอ้างเป็นเหตุว่าคดีนี้มีประเด็นที่ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินนั้น ก็คงเป็นแต่เพียงคำให้การเพื่อสนับสนุนข้อต่อสู้ของตนในประเด็นเนื้อหาของคดีเพื่อแสดงให้ศาลเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น หาใช่เป็นกรณีพิพาทที่มีการโต้แย้งสิทธิในที่ดินกันแต่อย่างใด และไม่อาจนำประเด็นตามคำให้การดังกล่าวมากล่าวอ้างว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน เพื่อให้มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีได้ ทั้งนี้เนื่องจากการพิจารณาเขตอำนาจศาลในคดีพิพาทต่างๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีหรือของโจทก์เป็นหลัก มิใช่พิจารณาจากคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีหรือจำเลย และในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีเพียงอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติเท่านั้น เมื่อเกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจดังกล่าวย่อมไม่ใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน หากแต่เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง และการที่ศาลปกครองจะวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดหรือไม่นั้น แม้ศาลจะต้องแสวงหาข้อเท็จจริงว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ก็เป็นเพียงข้อเท็จจริงประเด็นหนึ่งที่ศาลจะต้องนำมาประกอบการพิจารณา ซึ่งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ห้ามมิให้ศาลปกครองดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ และตามมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากนั้นหากการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองให้การต่อสู้แต่เพียงว่า คดีนี้มีประเด็นที่ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี และส่งผลให้คดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ย่อมเป็นสิ่งที่ขัดต่อมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่ประสงค์ให้คดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองซึ่งมีวิธีพิจารณาคดีแบบไต่สวนอันเหมาะสมกับลักษณะของคดีพิพาทประเภทนี้โดยเฉพาะ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยสองประเด็นคือ ประเด็นแรก ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่รับรองแนวเขตชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และประเด็นที่สอง ที่ดินพิพาทนายวิชัยเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือไม่ สำหรับประเด็นแรกเป็นการโต้เถียงถึงอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานเป็นการโต้แย้งถึงการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานว่ากระทำโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในประเด็นนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนประเด็นที่สองเป็นการโต้เถียงถึงสิทธิในที่ดินโดยผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์ให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ เพราะศาลต้องพิจารณาให้ได้ความจริงว่า ที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นที่ดินของนายวิชัยหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เสียก่อน คดีในประเด็นนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๙/๒๕๔๘
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดที่ดิน ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายวิชัย ศุภจรรยา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มาระวังและชี้แนวเขตทางสาธารณประโยชน์ แต่ไม่ยินยอมลงชื่อรับรองแนวเขตโดยอ้างว่าสภาพที่ดินของผู้ฟ้องคดีทางทิศเหนือมีทางสาธารณประโยชน์ตัดผ่าน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มาร่วมระวังและชี้แนวเขต ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แก้ไขทางสาธารณประโยชน์ให้ออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ต่อมาสำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ทำการรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงดังกล่าวอีกครั้ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มาร่วมระวังและชี้แนวเขตทางสาธารณประโยชน์ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มอบหมายให้ตัวแทนมา แต่ไม่ยินยอมลงชื่อรับรองแนวเขตทางด้านทิศเหนือซึ่งติดทางสาธารณประโยชน์พิพาท ผลการรังวัดปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างทางสาธารณประโยชน์รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี สำนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์จึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์หรือไม่ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ดำเนินการใดๆ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรับรองแนวเขตที่ดินตามผลการรังวัดของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรับพื้นที่ดินบริเวณทางสาธารณประโยชน์ที่พิพาทส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้กลับสู่สภาพเดิม หากไม่ดำเนินการ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยมีสภาพเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนทั่วไปใช้เป็นทางสัญจรมาเป็นเวลากว่าสามสิบปีแล้ว โดยนายวิชัย ศุภจรรยา เจ้ามรดก และผู้ฟ้องคดีไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน แสดงให้เห็นเจตนาของผู้ฟ้องคดีที่จะสละสิทธิอุทิศที่ดินเพื่อประโยชน์ของพลเมืองที่จะได้ใช้ร่วมกันอย่างชัดแจ้ง ถือว่าเจ้าของที่ดินได้อุทิศที่ดินให้เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันแล้วโดยปริยาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับรองแนวเขตที่ดินที่มีการรังวัดตามคำฟ้องจึงชอบด้วยกฎหมายและข้อเท็จจริงแล้ว ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นถนนที่ประชาชนใช้สัญจรเป็นทางสาธารณะตั้งแต่ปี ๒๕๐๐ เป็นต้นมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าไปดูแลรักษาเมื่อประมาณปี ๒๕๔๐ และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคจังหวัดประจวบคีรีขันธ์นำเสาไฟฟ้าไปปักไว้ในแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยผู้ฟ้องคดีมิได้โต้แย้งคัดค้าน ทางพิพาทดังกล่าวจึงตกเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมสำหรับประเด็นที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่รับรองแนวเขต ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรับรองแนวเขตที่ดินตามผลการรังวัดของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ นั้น แม้ศาลปกครองกลางและศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์จะไม่มีความเห็นขัดแย้งกันในเรื่องเขตอำนาจศาล แต่อำนาจของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งบัญญัติเรื่องปัญหาเขตอำนาจศาลใน “คดี” ย่อมมิใช่เป็นเพียงอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยเฉพาะประเด็นย่อยในคดี หากแต่มีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยเรื่องที่มีมูลคดีเดียวกันได้ทั้งคดี เมื่อประเด็นที่ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่รับรองแนวเขต สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จึงเป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกันและมีมูลคดีเดียวกันกับประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ดังนั้น อำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีในประเด็นดังกล่าว จึงเป็นของศาลยุติธรรมเช่นกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางชื่นจิตต์ ศุภจรรยา ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายวิชัย ศุภจรรยา ผู้ฟ้องคดี นายอำเภอเมืองประจวบคีรีขันธ์ ที่ ๑ เทศบาลเมืองประจวบคีรีขันธ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
