แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเจ้าพนักงานที่ดินประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง “ทุ่งบ้านแด” ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด กับสั่งให้ระงับการปักหลักเขตและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓๕/๒๕๕๖
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายคำบาง ผาบจุงกุง ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๘/๒๕๕๓ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๙/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวน เนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนคำประกาศรังวัดเพื่อปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการปักหลักเขตและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ “ทุ่งบ้านแด” อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง “ทุ่งบ้านแด” ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่า บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนคำประกาศรังวัดเพื่อปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการปักหลักเขตและการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ “ทุ่งบ้านแด” อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทนานเพียงใดก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ กับจะโอนให้แก่กันไม่ได้และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่พิพาทเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายคำบาง ผาบจุงกุง ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
