แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายพนม บุญยืด โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๕๔/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๗๐๐/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าว เป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และไม่ใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้าง หรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดิน กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนี้แม้คดีจะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟหรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่ก็มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครองชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพนม บุญยืด โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทยที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
