แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
จำเลยมีหนังสือแจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่บริษัท ร. โดยอ้างกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และบริษัท ร. มีหนังสือขอสำเนากฎกระทรวงดังกล่าวจากจำเลยด้วย เมื่อกรรรมการบริษัท ร. เป็นกรรมการชุดเดียวกับโจทก์ทั้งสอง จึงถือได้ว่าข้อกฎหมายที่อ้างอิงตามกฎกระทรวงนั้นเป็นเหตุผลที่รู้กันอยู่แล้วตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 วรรคสาม (2) โดยจำเลยไม่จำต้องระบุในคำสั่งทางปกครองที่แจ้งแก่โจทก์ทั้งสองอีก
แม้พระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 แต่พระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 และประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 ที่ออกตามพระราชบัญญัติที่ถูกยกเลิกยังมีผลใช้บังคับต่อไป เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ ข้าวจึงคงเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักรเช่นเดิม ซึ่งตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง ผู้ใดจะส่งออกหรือนำเข้าต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมาย การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 กำหนดคุณสมบัติของผู้รับใบอนุญาตส่งออก พระราชกฤษฎีกาและประกาศกระทรวงเศรษฐการดังกล่าวจึงไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวงนี้
ย่อยาว
คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกัน โดยให้เรียกบริษัทชัยประสิทธิ์พืชผล จำกัด โจทก์ในสำนวนแรกว่า โจทก์ที่ 1 เรียกบริษัทวิริยะโรจน์ จำกัด โจทก์ในสำนวนหลังว่า โจทก์ที่ 2 และเรียกกรมการค้าต่างประเทศ จำเลยในทั้งสองสำนวนว่า จำเลย
โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนคำสั่งการงดออกใบอนุญาตการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ทั้งสอง โดยให้โจทก์ทั้งสองประกอบการค้าข้าวตามใบอนุญาตของโจทก์ทั้งสองตามปกติต่อไป ให้จำเลยใช้ค่าข้าว ค่าบำรุงรักษา ค่าปรับ ค่าเสียชื่อเสียง ค่าดอกเบี้ยแก่โจทก์ที่ 1 และที่ 2 จำนวน 249,429,193.30 บาท และ 137,824,707.89 บาท ตามลำดับ พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสองเสร็จ ใช้ค่าเสียหายรายปีแก่โจทก์ที่ 1 และที่ 2 ปีละ 100,000,000 บาท และ 50,000,000 บาท ตามลำดับ นับจากปีที่ถัดจากปีที่ฟ้องไปเป็นเวลา 10 ปี จนกว่าจะใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสองเสร็จ ค่ารักษาคุณภาพข้าวในโกดังอัตราร้อยละ 25 บาท ต่อเดือน แก่โจทก์ที่ 1 และที่ 2 จำนวน 7,274.8899 ตัน และ 4,020.4845 ตัน เป็นเวลา 3 ปี เป็นเงิน 6,547,400.91 บาท และ 3,618,436.32 บาท ตามลำดับ และชำระดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปี ของต้นเงิน 129,892,538.45 บาท และ 76,551,155.97 บาท ตามลำดับ นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะใช้ค่าเสียหายเสร็จแก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยให้การทั้งสองสำนวนขอให้ยกฟ้อง
ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์ที่ 1 และที่ 2 ให้โจทก์ที่ 1 และที่ 2 ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนจำเลยทั้งสองสำนวน โดยกำหนดค่าทนายความให้สำนวนละ 100,000 บาท
โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ
โจทก์ทั้งสองฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงที่คู่ความมิได้โต้แย้งคัดค้านในชั้นนี้ฟังได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีวัตถุประสงค์ในการประกอบการค้าข้าวประเภทผู้ส่งออก จำเลยเป็นกรมในสังกัดกระทรวงพาณิชย์ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและมีนายประชา เป็นอธิบดี ผู้ประกอบการค้าข้าวส่งออกต้องยื่นคำร้องขอต่อกรมศุลกากรเพื่อให้ไปตรวจดูโกดังเก็บข้าวให้เป็นไปตามระเบียบของกรมศุลกากร จากนั้นจึงขอรับอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบการค้าข้าวตามประเภทที่กำหนดจากกรมการค้าภายใน และเมื่อจะส่งข้าวออกขายนอกราชอาณาจักรต้องขออนุญาตต่อจำเลยทุกครั้ง โจทก์ทั้งสองได้รับอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบการค้าข้าวประเภทส่งไปจำหน่ายต่างประเทศ นายพิสิฐ นายพฤฒิชัย และนายจิตติพจน์ เป็นกรรมการโจทก์ทั้งสองและเป็นกรรมการในบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เมื่อประมาณปี 2536 ราคาข้าวตกต่ำ รัฐบาลมีนโยบายดึงราคาข้าวให้สูงขึ้น ส่วนหนึ่งทำโดยมอบหมายให้จำเลยรับซื้อข้าวจากโรงสีภายในประเทศเข้าเก็บเพื่อรอการส่งออก จำเลยจึงดำเนินการรับซื้อข้าวจากโรงสีต่าง ๆ และบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ตามนโยบาย และมีผู้ประมูลซื้อข้าวที่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ขายให้จำเลยเพื่อที่จะส่งออกไปต่างประเทศ แต่ยังไม่รับมอบข้าว ต่อมาไม่มีการส่งมอบข้าวตามสัญญาให้บริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด ผู้ประมูลซื้อข้าวจากจำเลย ภายหลังจึงมีการบอกเลิกสัญญากับจำเลย และบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ยื่นฟ้องจำเลยในสัญญาซื้อขายข้าวดังกล่าว ส่วนจำเลยแจ้งยกเลิกสัญญากับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด แล้วยื่นฟ้องบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ในเรื่องเดียวกัน คดีรวมการพิจารณาและศาลฎีกามีคำพิพากษาถึงที่สุดแล้วเป็นคดีหมายเลขแดงที่ 13940-13941/2556 เงินที่นำมาใช้รับซื้อข้าวจากโรงสีภายในประเทศเข้าเก็บเพื่อรอการส่งออกตามนโยบายรัฐบาลข้างต้น เป็นเงินที่ยืมมาจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) ซึ่งมีกำหนดระยะเวลาส่งคืน นายกรัฐมนตรีมีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 13/2540 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายข้าว ลงวันที่ 9 มกราคม 2540 ให้มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายเรื่องข้าวของประเทศ และตามคำสั่งแต่งตั้งนั้นระบุข้อความให้หน่วยราชการทุกแห่งร่วมมือกับคณะกรรมการ นโยบายข้าว เมื่อมีเหตุพิพาทระหว่างจำเลยกับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ทำให้ยังไม่สามารถส่งเงินที่ยืมมาดำเนินการตามนโยบายคืนกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรได้ ต้องขออนุมัติขยายระยะเวลาส่งคืนเงินจากที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว จึงมีการหยิบยกเรื่องดังกล่าวขึ้นพิจารณา แล้วคณะกรรมการนโยบายข้าวมีความเห็นว่าเรื่องนี้เป็นความผิดของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ที่ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวทำให้เป็นผลเสียหายต่อการค้าระหว่างประเทศ จึงมีมติให้ดำเนินการแก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และบริษัทในเครือหรือบริษัทที่มีกรรมการหรือผู้จัดการเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น จำเลยจึงแจ้งเรื่องดังกล่าวให้บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ทราบ ต่อมาโจทก์ทั้งสองมายื่นขอใบอนุญาตส่งข้าวออกไปต่างประเทศ จำเลยจึงแจ้งเรื่องไม่ออกใบอนุญาตให้ทราบ หลังจากศาลมีคำสั่งยกเลิกการคุ้มครองชั่วคราวในคดีนี้เมื่อวันที่ 26 สิงหาคม 2545 โจทก์ทั้งสองจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการของบริษัท โดยเปลี่ยนกรรมการชุดที่เป็นกรรมการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ออกไป แล้วยื่นขอใบอนุญาตส่งออกข้าว ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ก็ออกใบอนุญาตให้ เนื่องจากคุณสมบัติของโจทก์ทั้งสองไม่เข้าเงื่อนไขที่จะถูกยกเว้นไม่ออกใบอนุญาต
มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ทั้งสองประการแรกว่า การที่ศาลอุทธรณ์เห็นพ้องด้วยกับคำสั่งศาลชั้นต้นที่ไม่เปิดเทปบันทึกการประชุมของคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 ชอบหรือไม่ เห็นว่า คดีนี้โจทก์บรรยายฟ้องว่า มติของที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่ใช่กฎหมายที่รองรับอำนาจให้จำเลยทำคำสั่งได้ คณะกรรมการนโยบายข้าวที่นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งขึ้นมาก็เพื่อให้ดำเนินการตามวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการแทรกแซงราคาข้าวของรัฐบาล การที่คณะกรรมการ นโยบายข้าวมีการประชุมลงมติให้เกิดผลลงโทษเป็นปฏิปักษ์ต่อผู้ประกอบการจึงเป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจและหน้าที่ที่จะทำได้ ประกอบกับข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับกรณีพิพาทระหว่างบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด กับจำเลยซึ่งไม่สามารถตกลงกัน ยังอยู่ระหว่างการพิจารณาคดีของศาลและคดียังไม่ถึงที่สุด การนำเสนอในที่ประชุมจึงไม่ถูกต้อง ไม่เป็นความจริง คณะกรรมการนโยบายข้าวและหรือจำเลยไม่อาจนำประเด็นพิพาทที่มีอยู่ในศาลมาอ้างเป็นความผิดและใช้อำนาจลงโทษบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และโจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นคนละนิติบุคคลกัน จากคำฟ้องดังกล่าวจะเห็นได้ว่าโจทก์ทั้งสองยอมรับว่าที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าวมีการประชุมและลงมติเกี่ยวกับกรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้คดีอยู่ระหว่างดำเนินการทางศาล ให้จำเลยขึ้นบัญชีดำโดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย มิได้ปฏิเสธว่าที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีการประชุมและลงมติเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวข้างต้น ทั้งฎีกาของโจทก์ทั้งสองหน้า 79 ก็ยอมรับอีกเช่นกัน กรณีจึงไม่มีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าคณะกรรมการนโยบายข้าวมีการประชุมพิจารณาและลงมติในกรณีดังกล่าวหรือไม่อีก ที่โจทก์ทั้งสองขอให้เปิดเทปบันทึกการประชุมดังกล่าวจึงเป็นการนำสืบนอกฟ้องนอกประเด็น ดังนั้น การที่ศาลอุทธรณ์เห็นพ้องด้วยกับคำสั่งศาลชั้นต้นที่ไม่เปิดเทปบันทึกการประชุมของคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 จึงชอบแล้ว ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ทั้งสองฟังไม่ขึ้น
มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ทั้งสองประการต่อไปว่า คำสั่งของจำเลยที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ทั้งสอง ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2540 เป็นต้นไปจนกว่าจะมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงเป็นอย่างอื่น เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ สำหรับปัญหานี้โจทก์ทั้งสองฎีกาอ้างว่า คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) มาตรา 30 และมาตรา 37 แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองกลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวเพียงประการเดียว คือ ผู้ออกคำสั่งไม่จัดให้มีเหตุผลประกอบคำสั่งตามมาตรา 37 ดังนั้น ฎีกาของโจทก์ทั้งสองในส่วนที่อ้างว่าคำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) และมาตรา 30 จึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ แม้ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์จะวินิจฉัยเรื่องคำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 13 (1) ให้ ก็เป็นการพิจารณาที่ไม่ชอบ ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยฎีกาในส่วนนี้ให้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง (เดิม) ซึ่งใช้บังคับในขณะยื่นฟ้อง คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า คำสั่งทางปกครองตามหนังสือที่ พณ 0303/2987 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม 2540 เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ เห็นว่า ตามมาตรา 37 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า หนังสือที่ พณ 0303/2987 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม 2540 และที่ พณ 0303/3083 ลงวันที่ 2 มิถุนายน 2540 ที่แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ทั้งสอง ได้แจ้งเหตุผลในการระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่โจทก์ทั้งสองว่า คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมติให้จำเลยระงับการออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้กับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายข้าวสารที่ทำไว้กับจำเลย ตลาดข้าวสารฤดูการผลิตปี 2535/2536 เป็นผลเสียหายแก่การค้าส่งออกข้าวของไทยโดยส่วนรวม การระงับการออกใบอนุญาตดังกล่าวให้รวมถึงผู้ส่งออกที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งจำเลยได้ตรวจสอบแล้วปรากฏว่าโจทก์ทั้งสองมีกรรมการบางคนเป็นกรรมการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด จึงอยู่ในข่ายถูกระงับการออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ด้วย เช่นนี้จึงถือว่าเป็นกรณีที่จำเลยได้ให้เหตุผลประกอบคำสั่งทางปกครองโดยระบุข้อเท็จจริงและข้อพิจารณาที่ใช้เป็นเหตุผลในการใช้ดุลพินิจระงับการออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ทั้งสอง ทั้งยังได้ความว่า จำเลยมีหนังสือ ที่ พณ 0303/2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 แจ้งระงับการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักรให้แก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยอ้างกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ซึ่งบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีหนังสือลงวันที่ 21 พฤษภาคม 2540 ขอสำเนากฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จากจำเลย ซึ่งเมื่อกรรรมการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เป็นกรรมการชุดเดียวกับโจทก์ทั้งสอง ถือได้ว่าข้อกฎหมายที่อ้างอิงตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) เป็นเหตุผลที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีกตามมาตรา 37 วรรคสาม (2) จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 แล้ว
ตามพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 มาตรา 3 บัญญัติว่า เพื่อเหตุแห่งความมั่นคงสาธารณะ สาธารณสุข และสาธารณประโยชน์อื่นใด ให้มีการควบคุมสินค้าบางอย่างซึ่งจะส่งออกไปนอกหรือนำเข้ามาในราชอาณาจักรได้ วรรคสองบัญญัติว่า สินค้าอันจะตกอยู่ในข่ายแห่งความควบคุมตามความในวรรคก่อน การอนุญาตให้ส่งออกไปหรือนำเข้ามา การกำหนดจำนวนหรือน้ำหนัก ในการส่งออกไปหรือนำเข้ามา และการห้ามมิให้ส่งออกไปนอกหรือนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าเหล่านั้นให้กำหนดขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา และมาตรา 4 บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการเป็นผู้ดำเนินการควบคุมการส่งออกไปและการนำเข้ามาซึ่งสินค้าที่ถูกควบคุม และต่อมามีการตราพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 โดยมาตรา 4 (3) กำหนดให้ข้าวเปลือก ข้าวกล้อง ข้าวสาร ข้าวเหนียว ปลายข้าว รำ และสิ่งใด ๆ ที่แปรสภาพจากข้าวทุกชนิดเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกนอกราชอาณาจักร หลังจากนั้น ได้มีประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 และบัญชีต่อท้ายประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 กำหนดให้ผู้ที่จะส่งข้าวเปลือก ข้าวกล้อง ข้าวสาร ข้าวเหนียว ปลายข้าว รำข้าว และสิ่งใด ๆ ที่แปรสภาพจากข้าวทุกชนิด แต่ไม่รวมแบะแซออกไปนอกราชอาณาจักรจะต้องได้รับหนังสืออนุญาตตามความในพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้านั้น ๆ ก่อน ดังนั้น ข้าวจึงเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักรก่อนที่จะได้รับหนังสืออนุญาต ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 โดยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 แต่มาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติว่า “บรรดาพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศ และระเบียบที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่างที่ใช้บังคับอยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัติใช้บังคับให้คงมีผลใช้บังคับได้ต่อไปเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ ทั้งนี้ จนกว่าจะได้มีกฎกระทรวง ประกาศหรือระเบียบที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ” มาตรา 24 นี้เป็นบทเฉพาะกาล ซึ่งบัญญัติรองรับกฎหมายอนุบัญญัติที่ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 ให้ใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 จนกว่าจะมีการตรากฎหมายอนุบัญญัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับ ดังนั้น แม้พระราชบัญญัติควบคุมการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง พุทธศักราช 2482 ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว แต่พระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 และประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 ยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ ส่งผลให้ข้าวยังคงเป็นสินค้าต้องห้ามมิให้ส่งออกไปนอกราชอาณาจักรเช่นเดิม และโดยที่มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 บัญญัติว่า “ในกรณีที่จำเป็นหรือสมควรเพื่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สาธารณประโยชน์ การสาธารณสุข ความมั่นคงของประเทศ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อประโยชน์อื่นใดของรัฐ ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ โดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษาในเรื่องหนึ่งเรื่องใด ดังต่อไปนี้ (2) กำหนดสินค้าใดให้เป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้า” และมาตรา 7 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “เมื่อได้มีการประกาศกำหนดสินค้าใดใช้เป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกหรือในการนำเข้าตามมาตรา 5 (2) แล้ว ห้ามมิให้ผู้ใดส่งออกหรือนำเข้าซึ่งสินค้านั้น เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ หรือผู้ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมาย” วรรคสองบัญญัติว่า “การขออนุญาตและการอนุญาตให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” หลังจากนั้นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้รับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา 5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคล กรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ซึ่งไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ดังนั้น ผู้ประสงค์จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) เช่นนี้พระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 และประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 จึงไม่ขัดหรือแย้งกับกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522
ทางนำสืบไม่ปรากฏว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีความเห็นแจ้งให้กระทรวงพาณิชย์ทราบตามที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างข้างต้นแต่อย่างใด แต่กลับปรากฏว่า ความเดิมตามมาตรา 4 (3) แห่งพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 กำหนดให้สินค้าจำพวก ข้าวเปลือก ข้าวกล้อง ข้าวสาร ข้าวเหนียว ปลายข้าว รำ และสิ่งใด ๆ ที่แปรสภาพจากข้าวทุกชนิด เป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกไปนอกราชอาณาจักร ซึ่งแตกต่างจากความในข้อ 4 (1) ของประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง การส่งข้าว ช้าง และไม้ออกไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ.2549 ดังกล่าวเพียงเล็กน้อย จึงเห็นได้ว่าเรื่องข้าวตามประกาศกระทรวงพาณิชย์ดังกล่าวเป็นการปรับปรุงรายละเอียดของสินค้าข้าวที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรให้ทันยุคทันสมัยตามกาลเวลาที่เปลี่ยนแปลงไป ทั้งขั้นตอนการพิจารณาเห็นชอบในการออกพระราชกฤษฎีกาเป็นข้อเท็จจริงที่รู้กันทั่วไปว่าหน่วยงานของรัฐเจ้าของเรื่องต้องนำร่างพระราชกฤษฎีกาเสนอขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนซึ่งหลักการดังกล่าวสอดคล้องกับพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 มาตรา 5 ที่ว่า “โดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี” หาใช่เป็นเพราะพระราชกฤษฎีกาควบคุมการส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าบางอย่าง (ฉบับที่ 13) พ.ศ.2490 และประกาศกระทรวงเศรษฐการ เรื่อง การส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 7) พ.ศ.2509 ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 5 (2) มาตรา 7 และมาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ตามที่โจทก์ทั้งสองฎีกาไม่ ฎีกาข้อนี้ของโจทก์ทั้งสองฟังไม่ขึ้น
เมื่อมีกฎหมายบังคับให้ผู้ประสงค์ที่จะส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง เพื่อการนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอาศัยอำนาจตามมาตรา 7 วรรคสอง และมาตรา 25 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกตามมาตรา 5 (2) ไว้ในข้อ 3 ว่า ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องเป็นผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน ในกรณีที่ผู้ขอรับใบอนุญาตเป็นนิติบุคคล กรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลนั้น ต้องเป็นผู้ซึ่งไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน หรือเคยเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของนิติบุคคลที่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาก่อน การขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรจึงอยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติและกฎกระทรวงที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำหรับการพิจารณาออกใบอนุญาตแก่ผู้ขอรับใบอนุญาตส่งออกข้าวไปนอกราชอาณาจักร กระทรวงพาณิชย์ได้ออกระเบียบว่าด้วยการส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร (ฉบับที่ 1) พ.ศ.2534 กำหนดระเบียบการอนุญาตให้ส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรและการพิจารณาอนุญาตไว้ในข้อ 8 ว่าให้จำเลยพิจารณาอนุญาตแก่ผู้มีคุณสมบัติถูกต้อง อันหมายถึงไม่เป็นบุคคลต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสองยื่นคำขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักร จำเลยจึงต้องพิจารณาคุณสมบัติของโจทก์ทั้งสองว่าเข้าลักษณะเป็นผู้ต้องห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวหรือไม่ ทั้งนี้ ข้อความที่ว่า “ผู้ไม่เคยกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ” ตามความหมายของกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ข้อ 3 ดังกล่าว มิได้หมายถึงแต่บุคคลที่ศาลวินิจฉัยชี้ขาดเป็นที่สุดแล้วว่าเป็นผู้กระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่เพียงอย่างเดียว เพราะมิฉะนั้นแล้วบุคคลซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแต่มิได้ถูกฟ้องร้องต่อศาลก็ยังคงมีคุณสมบัติเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตส่งข้าวออกไปนอกราชอาณาจักรได้ตลอดไป กฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) จะไร้ผลบังคับโดยสิ้นเชิง ดังนั้น จำเลยย่อมมีอำนาจพิจารณาได้ว่าการกระทำของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ทั้งหลายทั้งปวงนั้นเป็นการกระทำที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศหรือไม่ โดยมิได้พิจารณาเฉพาะว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ในขณะมีสถานะเป็นโรงสีท้องถิ่นซึ่งเคยทำสัญญาซื้อขายข้าวสารเพื่อรอการส่งออกไปขายนอกประเทศกระทำการผิดสัญญาจริงหรือไม่ แต่จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการที่จะนำข้อเท็จจริงทุกประการเพื่อที่จะพิสูจน์ว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เคยเป็นผู้กระทำให้เกิดความเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศมาพิจารณาเพื่อออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตให้แก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และโจทก์ทั้งสองได้ แม้หากข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มิได้ผิดสัญญาซื้อขายข้าวสารต่อจำเลย แต่หากพฤติการณ์หรือการกระทำของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศ ก็อยู่ในดุลพินิจที่จำเลยจะไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวไปต่างประเทศให้แก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และโจทก์ทั้งสองได้เช่นกัน ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า จำเลยซึ่งเคยเป็นคู่สัญญากับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ในการทำสัญญาซื้อขายข้าวสารตามประกาศรับซื้อข้าวสารตามนโยบายแทรกแซงตลาดของรัฐบาลได้พิจารณาแล้วเชื่อว่า พฤติการณ์ของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ในการเก็บรักษาข้าวไว้ในโกดังเพื่อรอการส่งออกไปยังต่างประเทศไม่ดี จนข้าวไม่มีคุณภาพตามสัญญา และบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ไม่จัดหาข้าวใหม่มาทดแทนข้าวเดิมซึ่งเสื่อมคุณภาพ เป็นเหตุให้ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยบอกเลิกสัญญากับจำเลยนั้นเป็นการที่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ปฏิบัติผิดสัญญา ทำให้จำเลยเสียหาย จนนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาแก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และเรียกให้บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยย่อมถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เป็นการกระทำการใด ๆ ที่เป็นผลเสียหายแก่การค้าระหว่างประเทศแล้ว โดยไม่จำต้องรอให้ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุดก่อนว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ผิดสัญญาหรือไม่ ตามที่โจทก์ทั้งสองฎีกา เพราะมิฉะนั้นจะกลายเป็นการนำผลของคำพิพากษามาจำกัดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่สอดคล้องต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 และกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2523) ออกตามความในพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 เพราะการผิดสัญญาหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และจำเลยในฐานะคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายอาจใช้สิทธิเรียกร้องไปว่ากล่าวกันเป็นคดีอื่นได้ ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยออกประกาศกรมการค้าต่างประเทศ ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2536) เรื่อง การซื้อขายข้าวสารแทรกแซงตลาดของรัฐบาล (ครั้งที่ 7/36) ลงวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2536 ระบุเจตนารมณ์ของประกาศฉบับนี้ว่า “…รัฐบาลประสงค์จะช่วยเกษตรกรชาวนาให้สามารถขายข้าวเปลือกได้ตามราคาเป้าหมายที่กำหนด จึงมอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ดำเนินการแทรกแซงตลาด โดยซื้อข้าวนึ่งจากโรงสีรอการส่งออกไว้เป็นจำนวน 100,000 ตัน” จะเห็นได้ว่าการซื้อข้าวนึ่งไว้รอการส่งออกเป็นการกระทำที่มีสองขั้นตอนสำคัญคือ การซื้อและการส่งออก ซึ่งหมายถึงเมื่อจำเลยซื้อข้าวนึ่งจากผู้เสนอขายหรือบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด แล้ว ผู้เสนอขายหรือบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด จะต้องเก็บรักษาข้าวจำนวนดังกล่าวไว้ก่อนเพื่อรอไปจำหน่ายนอกราชอาณาจักร หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงมีระบุไว้ในประกาศของจำเลย หนังสือรับรองการเสนอขาย และสัญญาซื้อขายข้าวสาร ดังนั้น หน้าที่ของผู้ขายหรือบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ภายหลังจากการทำสัญญาซื้อขายข้าวแล้ว ยังต้องมีหน้าที่ในการเก็บรักษาข้าวให้พร้อมที่จะส่งมอบให้แก่ผู้ซื้อด้วย ดังที่ระบุไว้ในข้อ 3 ของสัญญาซื้อขายข้าวสาร ซึ่งคำว่า “พร้อม” นั้นย่อมหมายถึง ความพร้อมในปริมาณและคุณภาพข้าวตามประกาศมาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ด้วย และในการรับมอบข้าวหากเจ้าหน้าที่ตรวจคุณภาพพิจารณาข้าวที่ผู้ขายหรือบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ส่งมอบไม่ถูกต้อง หรือต่ำกว่ามาตรฐานหรือคุณภาพที่กำหนดไว้ในสัญญา ผู้ขายหรือบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ตกลงที่จะปรับปรุงคุณภาพข้าวหรือจัดเปลี่ยนข้าวใหม่ให้เป็นที่เรียบร้อยตามข้อ 6 ของสัญญา นอกจากนี้สัญญายังระบุให้ผู้ขายต้องดูแลข้าวให้มีจำนวนครบถ้วนตามข้อผูกพันและต้องรักษาคุณภาพข้าวให้พร้อมส่งมอบตลอดเวลา โดยกำหนดให้จำเลยต้องจ่ายค่ารักษาคุณภาพข้าวให้แก่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ในอัตราตันละ 25 บาท ต่อเดือน ตามข้อ 11 และข้อ 12 ของสัญญาซื้อขายข้าวสาร แสดงให้เห็นชัดว่า ข้อสัญญาให้ความสำคัญแก่การรักษาคุณภาพข้าวตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ไว้พร้อมส่งมอบตลอดเวลาเพื่อการจำหน่ายไปต่างประเทศ แต่ปรากฏว่าในการส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ส่วนที่เหลือที่จำเลยให้บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เก็บรักษาไว้นั้น บริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด ผู้ซื้อไม่ยอมรับเนื่องจากมีปัญหาเรื่องคุณภาพและสีของข้าวซึ่งเป็นสีแก่ จึงได้มีการประชุมผู้ที่เกี่ยวข้องเพื่อแก้ไขปัญหาเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2537 โดยมีผู้แทนของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด เข้าร่วมประชุมด้วย ตกลงกันว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ให้แก่บริษัทผู้ซื้อและให้สภาหอการค้าแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบคุณภาพข้าว จากการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบคุณภาพข้าวสภาหอการค้าแห่งประเทศไทยพบว่ามีข้าวเมล็ดเหลืองร้อยละ 3.5 เกินกว่ามาตรฐานข้าวที่กำหนดให้ปนข้าวเมล็ดเหลืองไม่เกินร้อยละ 0.5 และมีส่วนผสมเป็นข้าวเมล็ดเสียลีบสีดำร้อยละ 1 เกินกว่ามาตรฐานข้าวของกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจะไม่เกินร้อยละ 0.25 ผู้ซื้อข้าวจากจำเลยจึงไม่ยอมรับข้าว ต่อมาจำเลย บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด และบริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด ผู้รับซื้อข้าวเพื่อการส่งออกได้มาตกลงกันอีกครั้งหนึ่ง โดยกำหนดคุณภาพข้าวนึ่งที่จะส่งมอบกันใหม่ ให้เป็นไปตามตัวอย่างที่บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด กับบริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด ตกลงกันและมอบตัวอย่างข้าวไว้ให้ที่จำเลยเป็นสีอ่อนและสีกลาง อย่างละ 4 ชุด เป็นข้าวที่ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX แล้ว และในการนี้บริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด จะจ่ายค่าป่วยการในการ SORTEX ให้บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ตันละ 10 ดอลลาร์สหรัฐ และจะจัดหาพาหนะมารับมอบสินค้าที่หน้าโกดังบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด จะเป็นผู้รับผิดชอบค่าพาหนะไม่เกินตันละ 50 บาท และจะมีการตรวจสอบคุณภาพข้าวที่โกดังของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยผู้แทนของสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย ผู้แทนกองตรวจสอบมาตรฐานสินค้า และผู้แทนกองการค้าธัญพืช หน่วยงานละ 1 คน โดยบริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด เป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย นอกจากนี้บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ตกลงที่จะส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ ผ่านการคัดแยกสีจากเครื่อง SORTEX จำนวน 2,374.20 ตัน เป็นข้าวสีอ่อน 1,300 ตัน และข้าวสีกลาง 1,074.20 ตัน ให้แก่บริษัทซุ่นฮั้วเซ่ง ไรซ์ จำกัด โดยใช้เวลาเตรียมส่งมอบข้าว 14 วัน และส่งมอบภายใน 6 วัน รวม 20 วัน แต่ต่อมาบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด กับจำเลยมีปัญหาโต้แย้งกันในเรื่องการชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษา โดยบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ประสงค์จะให้จำเลยชำระค่าเช่าโกดังและค่าเก็บรักษาข้าวจนกว่าบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด จะส่งมอบข้าวเสร็จเรียบร้อย แต่จำเลยยืนยันจะคิดให้เพียงวันที่ 3 เมษายน 2537 เท่านั้น ต่อมาวันที่ 9 สิงหาคม 2537 บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีหนังสือขอยกเลิกบันทึกช่วยจำ และขอส่งมอบข้าวนึ่ง 100 เปอร์เซ็นต์ แบบไม่ผ่านเครื่อง SORTEX และไม่กำหนดสีตามสัญญาที่ทำไว้เดิมกับจำเลย จนกระทั่งวันที่ 1 พฤศจิกายน 2537 บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ได้ให้ทนายความมีหนังสือถึงจำเลยบอกเลิกสัญญาและให้ชำระค่าเสียหาย โดยไม่มีการส่งมอบข้าวนึ่งส่วนที่เหลือให้แก่ผู้ซื้อ จากข้อเท็จจริงดังกล่าวไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นฝ่ายผิดสัญญาความเสียหายแก่การค้ายอมเกิดขึ้นอย่างแน่นอน
เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองกลับอ้างเหตุแห่งการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ของคำสั่งทางปกครองตามฟ้องว่า บริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด กับโจทก์ทั้งสองต่างก็มีฐานะเป็นนิติบุคคลที่แยกต่างหากจากกัน การประกอบกิจการหรือมีนิติสัมพันธ์กับบุคคลภายนอกเป็นเรื่องของแต่ละนิติบุคคลไม่เกี่ยวข้องกัน ฎีกาของโจทก์ทั้งสองในส่วนดังกล่าวข้างต้นจึงเป็นฎีกาที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัยฎีกาในส่วนนี้ให้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง (เดิม) ซึ่งใช้บังคับในขณะยื่นฟ้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองนำสืบไม่ได้ว่าจำเลยกระทำการโดยเลือกปฏิบัติหรือไม่สุจริต ประกอบกับข้อเท็จจริงฟังได้ว่า เมื่อโจทก์ทั้งสองเปลี่ยนกรรมการชุดที่เป็นกรรมการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ออกไป รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ก็ออกใบอนุญาตให้ ทั้งนี้โดยไม่ปรากฏว่าจำเลยคัดค้านหรือขัดขวาง ดังนี้ คำสั่งของจำเลยที่ให้ระงับการออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ทั้งสองจึงชอบด้วยกฎหมาย มิใช่เป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ทั้งสอง และจำเลยมิได้กระทำโดยประมาทเลินเล่อ จึงไม่มีความรับผิดเพื่อละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง กรณีไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ทั้งสองประการอื่นอีก เพราะไม่ทำให้ผลแห่งคดีเปลี่ยนแปลงไป ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษามานั้น ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย
พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
