แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลย อ้างว่าที่ดินพิพาท บิดาของโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ จำเลยซื้อที่ดินจากประชาชนที่ครอบครองและทำประโยชน์ไปพัฒนาโดยมีเงื่อนไขว่าหลังจากจำเลยพัฒนาที่ดินและออกโฉนดที่ดินแล้ว จะขายที่ดินคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในขณะนั้น บิดายกที่ดินให้แก่โจทก์ โจทก์ครอบครองทำประโยชน์จนถึงปัจจุบัน จากนั้นจำเลยประกาศเรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิว โดยโจทก์มีชื่อในทะเบียนคุมโฉนดที่ดินของจำเลย โจทก์ได้ยื่นคำร้องขอซื้อที่ดินแต่จำเลยแจ้งว่าสามีโจทก์ไม่มีรายชื่อในประกาศของจำเลย ทำให้โจทก์ไม่สามารถซื้อที่ดินโฉนดคืนจากจำเลย ขอให้บังคับให้จำเลยปฏิบัติตามประกาศ จำเลยให้การว่าไม่ได้กระทำละเมิด โดยได้ที่ดินมาเพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานเพื่อพัฒนาและจัดรูปที่ดิน ภายหลังมีความประสงค์จะขายที่ดินให้กับราษฎรเจ้าของเดิม แต่ผู้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวขาดคุณสมบัติ และโจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์จนถึงปัจจุบัน เห็นว่า มูลคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการจัดซื้อที่ดินเพื่อไปพัฒนาและออกโฉนดที่ดิน เมื่อจำเลยดำเนินการแล้วเสร็จจะขายที่ดินดังกล่าวคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน ดังนั้นข้อตกลงในการซื้อที่ดินเพื่อการพัฒนาและขายที่ดินคืนเจ้าของเดิมดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์ในการบำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร คดีนี้จึงเป็นคดีที่มีข้อพิพาทที่มีความเกี่ยวเนื่องกับสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทตามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๖ /๒๕๕๗
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๕๗
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖ นางประมร เหล่าสาร โดยนายสำราญ เหล่าสาร ผู้รับมอบอำนาจ โจทก์ ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๓๗/๒๕๕๖ ความว่า เดิมที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๔๓๗ ตำบลจิกเทิง อำเภอตาลสุม จังหวัดอุบลราชธานี เป็นที่ดิน ส.ค. ๑ ของนายเก่ง พันธ์คำ บิดาของโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๐๘ จำเลยซื้อที่ดินบริเวณทุ่งหมาหิวจากประชาชนที่ครอบครองและทำประโยชน์รวมทั้งที่ดินของนายเก่งไปพัฒนาโดยมีเงื่อนไขว่าหลังจากจำเลยพัฒนาที่ดินและออกโฉนดที่ดินแล้ว จำเลยจะขายที่ดินคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในขณะนั้น ต่อมา นายเก่งได้ยกที่ดินดังกล่าวให้แก่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ต่อมาปี ๒๕๔๐ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลย จากนั้นจำเลยประกาศลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ เรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิว โดยโจทก์มีชื่อในทะเบียนคุมโฉนดที่ดินทุ่งหมาหิวของจำเลย และในปี ๒๕๕๖ นายสำราญ เหล่าสาร สามีโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอซื้อที่ดินต่อจำเลย แต่จำเลยแจ้งว่าสามีโจทก์ไม่มีรายชื่อในประกาศของจำเลยดังกล่าว ทำให้โจทก์ไม่สามารถซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๔๓๗ คืนจากจำเลย ทั้งที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิจะซื้อที่ดินตามรายชื่อทะเบียนคุมโฉนดที่ดินทุ่งหมาหิวและตามประกาศของจำเลย ขอให้บังคับให้จำเลยปฏิบัติตามประกาศของจำเลย เรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิว ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยขายที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๔๓๗ คืนให้แก่โจทก์ กับให้รับเงินค่าที่ดินดังกล่าว และไปดำเนินการจดทะเบียนโอนที่ดินให้แก่โจทก์ หากไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา
จำเลยให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิด จำเลยเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนด เลขที่ ๗๔๓๗ โดยได้ที่ดินมาเพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานของจำเลยเพื่อพัฒนาและจัดรูปที่ดิน ภายหลังมีความประสงค์จะขายที่ดินให้กับราษฎรเจ้าของเดิม แต่นายสำราญ เหล่าสาร ผู้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว ขาดคุณสมบัติของผู้ซื้อที่ดินตามประกาศของจำเลย ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงไม่มีรายชื่อในทะเบียนผู้ครอบครองโฉนดที่ดินดังกล่าว และโจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์จนถึงปัจจุบัน เนื่องจากโจทก์ขายที่ดินพิพาทให้แก่ผู้มีชื่อแล้ว โจทก์ขาดคุณสมบัติในการซื้อที่ดินคืน โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นว่าจำเลยซื้อที่ดินบริเวณทุ่งหมาหิวจากชาวบ้านรวมทั้งที่ดินของนายเก่ง พันธ์คำ บิดาโจทก์ ประชาชนไปพัฒนาและออกโฉนดที่ดินแล้ว เสร็จแล้วจำเลยจะทำการขายที่ดินคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน นายเก่งได้ยกที่ดินดังกล่าวให้แก่โจทก์ครอบครองและใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน โจทก์จึงใช้สิทธิซื้อที่ดินของนายเก่งคืนแต่จำเลยไม่ยอม ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญาได้กระทำต่อกันตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์เท่านั้น ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งรวมการบำรุงและการส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร เมื่อมูลคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยดำเนินการตามอำนาจหน้าที่จัดซื้อที่ดิน สัญญาซื้อขายที่ดินระหว่างจำเลยกับนายเก่ง บิดาโจทก์ เพื่อไปพัฒนาและออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยจะขายที่ดินดังกล่าวคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์ในการบำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร ตามมาตรา ๓๑ (๕) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘ สัญญาซื้อขายดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้การที่จำเลยโดยนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี อาศัยอำนาจตามความ มาตรา ๓๕/๕ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ และข้อ ๑๕๕ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๙ ออกประกาศองค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี เรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิวขององค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี จึงเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป การที่จำเลยได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบว่า นายสำราญ สามีของโจทก์ขาดคุณสมบัติในการซื้อขายที่ดินพิพาทตามประกาศของจำเลยซึ่งถือเป็นการปฏิเสธไม่รับคำเสนอซื้อของโจทก์และสามีโจทก์ จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องจึงเป็นการโต้แย้งว่าจำเลยมีคำสั่งไม่รับเสนอ ซื้อที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือ จากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามคำฟ้องโจทก์ อ้างว่า ที่ดินพิพาทโฉนดเลขที่ ๗๔๓๗ เดิมเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ ของนายเก่ง พันธ์คำ บิดาของโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๐๘ จำเลยซื้อที่ดินบริเวณทุ่งหมาหิวจากประชาชนที่ครอบครองและทำประโยชน์รวมทั้งที่ดินของนายเก่งไปพัฒนาโดยมีเงื่อนไขว่าหลังจากจำเลยพัฒนาที่ดินและออกโฉนดที่ดินแล้ว จำเลยจะขายที่ดินคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในขณะนั้น ต่อมา นายเก่งยกที่ดินดังกล่าวให้แก่โจทก์ ครอบครองทำประโยชน์ จนถึงปัจจุบัน ต่อมาปี ๒๕๔๐ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานีได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลย จากนั้นจำเลยประกาศลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ เรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิว โดยโจทก์มีชื่อในทะเบียนคุมโฉนดที่ดินทุ่งหมาหิวของจำเลยและในปี ๒๕๕๖ นายสำราญ เหล่าสาร สามีโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอซื้อที่ดินต่อจำเลย แต่จำเลยแจ้งว่าสามีโจทก์ไม่มีรายชื่อในประกาศของจำเลย ทำให้โจทก์ไม่สามารถซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๔๓๗ คืนจากจำเลย ทั้งที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิจะซื้อที่ดินตามรายชื่อทะเบียนคุมโฉนดที่ดินทุ่งหมาหิวและตามประกาศของจำเลย ขอให้บังคับให้จำเลยปฏิบัติตามประกาศของจำเลย เรื่องการซื้อขายที่ดินทุ่งหมาหิว ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยขายที่ดินโฉนด เลขที่ ๗๔๓๗ คืนให้แก่โจทก์ กับให้รับเงินค่าที่ดินดังกล่าวและไปดำเนินการจดทะเบียนโอนที่ดินให้แก่โจทก์ หากไม่ปฏิบัติตามคำพิพากษาให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา จำเลยให้การว่าไม่ได้กระทำละเมิด จำเลยเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนด เลขที่ ๗๔๓๗ โดยได้ที่ดินมาเพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานของจำเลยเพื่อพัฒนาและจัดรูปที่ดิน ภายหลังมีความประสงค์จะขายที่ดินให้กับราษฎรเจ้าของเดิม แต่นายสำราญ เหล่าสาร ผู้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว ขาดคุณสมบัติของผู้ซื้อที่ดิน ตามประกาศของจำเลย ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โจทก์จึงไม่มีรายชื่อในทะเบียนผู้ครอบครองโฉนดที่ดินดังกล่าว และโจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์จนถึงปัจจุบัน เนื่องจากโจทก์ขายที่ดินพิพาทให้แก่ผู้มีชื่อแล้ว โจทก์ขาดคุณสมบัติในการซื้อที่ดินคืน เห็นว่า เมื่อมูลคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการจัดซื้อที่ดินเพื่อไปพัฒนาและออกโฉนดที่ดิน เมื่อจำเลยดำเนินการแล้วเสร็จจะขายที่ดินดังกล่าวคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือผู้ครอบครองและใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน ดังนั้นข้อตกลงในการซื้อที่ดินเพื่อการพัฒนาและขายที่ดินคืนเจ้าของเดิมดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์ในการบำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่านายสำราญ เหล่าสาร สามีโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอซื้อที่ดินแปลงพิพาทคืนจากจำเลย แต่จำเลยได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบว่า นายสำราญ สามีของโจทก์ขาดคุณสมบัติในการซื้อขายที่ดินพิพาทตามประกาศของจำเลยซึ่งถือเป็นการปฏิเสธไม่รับคำเสนอซื้อของโจทก์และสามีโจทก์ ดังนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีที่มีข้อพิพาทที่มีความเกี่ยวเนื่องกับสัญญาทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาท ตามสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางประมร เหล่าสาร โดยนายสำราญ เหล่าสาร ผู้รับมอบอำนาจ โจทก์ องค์การบริหารส่วนจังหวัดอุบลราชธานี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) นายดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลเรือโท กฤษฎา เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(กฤษฎา เจริญพานิช) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
