แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
ไม่มีย่อสั้น
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๕๔
วันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๔
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอำนาจเจริญ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอำนาจเจริญโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ นางชมภู ศรีคะเณย์ โจทก์ ยื่นฟ้องนายบุญเพ็ง สำราญสุข จำเลย ต่อศาลจังหวัดอำนาจเจริญ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒๘/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๐๓๙ ตำบลไม้กลอน อำเภอพนา จังหวัดอุบลราชธานี (ปัจจุบันจังหวัดอำนาจเจริญ) เนื้อที่ ๑๙ ไร่ ๘๕ ตารางวา ต่อมาปี ๒๕๔๗ เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์แทน น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๗๓๕ ตำบลไม้กลอน อำเภอพนา จังหวัดอำนาจเจริญ มีเนื้อที่เพียง ๑๓ ไร่ ๒ งาน ๓๓ ตารางวา เนื้อที่ดินด้านทิศเหนือขาดไปประมาณ ๗ ไร่ ๑ งาน ๕๖ ตารางวา แต่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินส่วนที่ขาดดังกล่าว ตลอดมา ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยบุกรุกที่ดินดังกล่าวและนำเมล็ดพันธุ์ข้าวมาหว่านลงในที่ดินพิพาทเนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๒๗ ตารางวา อ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยตามหนังสือส.ป.ก. ๔-๐๑ โจทก์ตรวจสอบข้อเท็จจริงต่อสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดอำนาจเจริญ ทราบว่าจำเลยนำเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินทำการรังวัดและให้ถ้อยคำเท็จต่อเจ้าพนักงานจนเจ้าพนักงานหลงเชื่อออกส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๑๕๐๐ ตำบลไม้กลอน อำเภอพนา จังหวัดอำนาจเจริญ เนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๒๗ ตารางวา ให้แก่จำเลย ทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ โจทก์แจ้งให้จำเลยออกจากที่ดินพิพาทและให้เพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ ดังกล่าว แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้ศาลพิพากษาให้ที่ดินพิพาท เนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๒๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ให้จำเลยและบริวารขนย้ายหรือรื้อถอนทรัพย์สินใด ๆ ออกจากที่ดินพิพาท และห้ามจำเลยและบริวารกระทำการใด ๆ ในที่ดินพิพาท อันเป็นการรบกวนการครอบครองทำประโยชน์ของโจทก์ ให้จำเลยดำเนินการยื่นคำขอยกเลิกหรือเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๑๕๐๐ ดังกล่าว หากเพิกเฉยให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยกับให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ในอัตราปีละ ๓๖,๐๐๐ บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยดำเนินการดังกล่าวข้างต้น
จำเลยให้การว่า ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ที่ดินพิพาทเป็นของจำเลย ค่าเสียหายสูงเกินส่วน ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอำนาจเจริญพิจารณาแล้วเห็นว่า การจะพิจารณาว่าหนังสือ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ของจำเลยออกทับที่ดินของโจทก์หรือไม่ จำเป็นจะต้องฟังข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติก่อนว่าโจทก์หรือจำเลยเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทกันเสียก่อน โดยศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประเด็นเกี่ยวกับเรื่องนี้ถือเป็นประเด็นสำคัญในข้อหาแห่งคดี ในการวินิจฉัยประเด็นดังกล่าวนั้นยังไม่เกี่ยวกับการกระทำทางปกครอง ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ หรือเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นทบวงการเมือง มีฐานะเทียบเท่ากรมโดยจัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๖ และมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ปฏิรูปที่ดินจังหวัดอำนาจเจริญ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข ทับที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ส่วนที่เหลือจากการออกโฉนดที่ดินซึ่งโจทก์ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องตลอดมา ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองและกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้โจทก์จะมิได้ฟ้องปฏิรูปที่ดินจังหวัดอำนาจเจริญด้วย ศาลปกครองก็มีอำนาจเรียกเข้ามาเป็นคู่กรณีได้ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
สำหรับประเด็นปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์หรือจำเลยเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข ให้แก่จำเลยของปฏิรูปที่ดินจังหวัดอำนาจเจริญ นั้น เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองและกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ขอรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง” คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๐๓๙ ตำบลไม้กลอน อำเภอพนา จังหวัดอุบลราชธานี (ปัจจุบันจังหวัดอำนาจเจริญ) เนื้อที่ ๑๙ ไร่ ๘๕ ตารางวา ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินได้ออกเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๗๓๕ ให้แก่โจทก์โดยมีเนื้อที่เพียง ๑๓ ไร่ ๒ งาน ๓๓ ตารางวา เนื้อที่ดินด้านทิศเหนือขาดไปประมาณ ๗ ไร่ ๑ งาน ๕๖ ตารางวา แต่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินส่วนที่ขาดดังกล่าวตลอดมา จำเลยบุกรุกที่ดินดังกล่าวอ้างว่าเป็นของจำเลยโดยมีหลักฐานเป็นหนังสือ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ซึ่งโจทก์ตรวจสอบทราบว่าจำเลยนำเจ้าพนักงานปฏิรูปที่ดินทำการรังวัดและให้ถ้อยคำเท็จจนเจ้าพนักงานหลงเชื่อออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๑๕๐๐ เนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๒๗ ตารางวา ให้แก่จำเลยทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ ขอให้พิพากษาว่าที่ดินพิพาทเนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ ๑ งาน ๒๗ ตารางวา เป็นของโจทก์ ให้จำเลยและบริวารขนย้ายหรือรื้อถอนทรัพย์สินใด ๆ ออกจากที่ดินพิพาท และห้ามจำเลยและบริวารกระทำการใด ๆ ในที่ดินพิพาท ให้จำเลยยื่นคำขอยกเลิก หรือเพิกถอน ส.ป.ก. ๔-๐๑ เลขที่ ๑๕๐๐ ดังกล่าว และให้ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นของจำเลย ค่าเสียหายสูงเกินส่วน ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง ไม่มีคู่ความฝ่ายใด เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใด คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางชมภู ศรีคะเณย์ โจทก์ นายบุญเพ็ง สำราญสุข จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
