แหล่งที่มา : ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
ย่อสั้น
คดีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำสั่งให้รื้อถอนถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ย่อยาว
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๘/๒๕๕๘
วันที่ ๑๗ กรกฎาคม ๒๕๕๘
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลจังหวัดลำปาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๗ นางสมคิด รูดิเกียร์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง นายกเทศมนตรีนครลำปาง ที่ ๑ เทศบาลนครลำปาง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๖๘/๒๕๕๗ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๔๔๒๔๖ ตำบลชมพู อำเภอเมืองลำปาง จังหวัดลำปาง เนื้อที่ ๑ งาน ๘๗.๔ ตารางวา ต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำขอรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำปาง ปรากฏว่ามีถนนและท่อระบายน้ำในที่ดิน ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ชำระค่าหน้าดินและย้ายท่อระบายน้ำออกจากที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี และมีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า กรณีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชำระค่าหน้าดินและย้ายท่อระบายน้ำออกจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๔๒๔๖ อยู่ระหว่างการตรวจสอบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำไม่เป็นไปตามขั้นตอนที่กำหนดของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยไม่ตรวจสอบแนวเขตของถนนที่จะก่อสร้างเพื่อนำไปคำนวณค่าก่อสร้างและจัดทำแบบแปลนการก่อสร้าง ทำให้แนวเขตโครงการก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินพิพาท โดยเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินในขณะนั้นอุทิศที่ดินพิพาทให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ หลังการก่อสร้างประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ที่ดินพิพาทจึงเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ได้ก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำทิ้งในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดี แต่สร้างบนที่ดินพิพาทที่ได้มีการแบ่งหักเป็นที่สาธารณะ ผู้ฟ้องคดีรู้ว่าที่ดินพิพาทตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีรับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำโดยไม่ตรวจสอบแนวเขตของถนนที่จะก่อสร้างเพื่อนำไปคำนวณค่าก่อสร้างและจัดทำแบบแปลนการก่อสร้างตามที่กฎหมายกำหนด ทำให้แนวเขตโครงการก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี เป็นการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม โดยที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการของเทศบาลให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ เทศบัญญัติ และนโยบาย ตามมาตรา ๔๘ เตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำในเขตเทศบาลนครลำปาง ตามมาตรา ๕๐(๑) มาตรา ๕๓(๑) และมาตรา ๕๖(๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มีฐานะเป็นทบวงการเมือง ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองดำเนินโครงการก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย เมื่อมีการก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับประเด็นปัญหาที่ศาลปกครองต้องวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันได้หรือไม่นั้น ประเด็นดังกล่าวเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นประเด็นย่อยในหลายประเด็นปัญหาที่ศาลปกครองจะต้องพิจารณาว่าการก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาประเด็นปัญหาดังกล่าวแม้จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้น ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทคดีนี้ได้นอกจากนี้มาตรา ๗๑(๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้ว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินพิพาท จากการรังวัดสอบแนวเขตที่ดินพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินพิพาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีและปรับที่ดินพิพาทให้กลับคืนสภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า เจ้าของที่ดินพิพาทเดิมอุทิศที่ดินพิพาทเพื่อเป็นทางสาธารณะประโยชน์ ภายหลังที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินพิพาทแล้ว ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ที่พิพาทจึงเป็นสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ดังนี้ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างถนนและท่อระบายน้ำหรือที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ข้อเท็จจริงตามคำฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๔๔๒๔๖ แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และปรับที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างถนนและท่อระบายน้ำในที่ดินพิพาท โดยเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินในขณะนั้นอุทิศที่ดินพิพาทให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ ที่ดินพิพาทจึงเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ฟ้องคดีรู้ว่าที่ดินพิพาทตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีรับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีที่ฟ้องต่อศาล ก็เพื่อให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสมคิด รูดิเกียร์ ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรีนครลำปาง ที่ ๑ เทศบาลนครลำปาง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ดิเรก อิงคนินันท์ (ลงชื่อ) จิรนิติ หะวานนท์
(นายดิเรก อิงคนินันท์) (นายจิรนิติ หะวานนท์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ปิยะ ปะตังทา (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายปิยะ ปะตังทา) (นายจรัญ หัตถกรรม)
รองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานศาลปกครองสูงสุด
(ลงชื่อ) พลเรือโท ปรีชาญ จามเจริญ (ลงชื่อ) พลตรี พัฒนพงษ์ เกิดอุดม
(ปรีชาญ จามเจริญ) (พัฒนพงษ์ เกิดอุดม)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
