แหล่งที่มา : กองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา
ย่อสั้น
แม้โจทก์ได้รับอนุญาตให้ประกอบการขนส่งเส้นทางสายที่พิพาทเป็นเวลาถึง 30 ปี และกรมการขนส่งทางบกเคยกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการให้สัมปทานเดินรถประจำทางว่า จำนวนผู้ประกอบการเดินรถสายหนึ่งไม่ควรให้เกิน 1 รายเพื่อมิให้เกิดการแย่งผู้โดยสารกัน และในการประชุมสัมมนาผู้ประกอบการขนส่งทั่วประเทศของกรมการขนส่งทางบก มีมติว่า ถ้าเส้นทางเดินรถทับซ้อนกันเกินกว่าร้อยละ 30 ขึ้นไป ต้องให้ผู้ประกอบการขนส่งคนเดิมเป็นผู้ประกอบการขนส่งคนเดิมเป็นผู้ได้รับอนุญาตก็ตาม แต่นโยบายของกรมการขนส่งดังกล่าวเป็นเพียงแนวทางที่กำหนดขึ้นจากการสัมมนาของผู้ประกอบการขนส่งตามกฎหมายเก่าคือพระราชบัญญัติการขนส่งพ.ศ. 2497 ซึ่งถูกยกเลิกแล้ว โดยพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกพ.ศ. 2522 ทั้งมิใช่นโยบายของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง และมิใช่ระเบียบปฏิบัติซึ่งออกใช้โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ซึ่งมีแนวทางกำหนดไว้ใหม่แล้ว จำเลยทั้งแปดจึงไม่จำต้องถือตาม นโยบายเดิมอีกต่อไป และเหตุที่จำเลยทั้งแปดพิจารณาไม่ให้โจทก์ ได้รับใบอนุญาตเดินรถในเส้นทางที่กำหนดขึ้นใหม่ เนื่องจากมีประชาชน ร้องเรียนหลายรายว่าโจทก์ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการเดินรถ หลายประการ คณะกรรมการจึงเห็นควรให้ผู้ประกอบการขนส่ง รายใหม่ได้รับใบอนุญาตเพื่อให้เกิดการแข่งขันในด้านบริการซึ่งจะทำให้ประชาชนผู้ใช้บริการได้รับประโยชน์ จึงถือไม่ได้ว่า จำเลย ทั้งแปดได้ปฏิบัติฝ่าฝืนระเบียบและขัดนโยบายต่อโจทก์ รายงานการประชุมครั้งที่ 2/2533 และครั้งที่ 3/2533ของคณะกรรมการชุดจำเลยทั้งแปดเมื่อวันที่ 24 กันยายน2533 และวันที่ 26 กันยายน 2533 ซึ่งลงมติให้ ส.ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่ง เป็นรายงานการประชุมที่ถูกต้องตามมติที่ประชุมของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดและการรับรองรายงานการประชุมเป็นวิธีปฏิบัติซึ่งกำหนดให้ทำเพื่อให้สามารถใช้บันทึกรายงานการประชุมดังกล่าว มาเป็นหลักฐานอ้างอิงว่าคณะกรรมการได้มีการประชุมเกี่ยวกับ เรื่องใด มีความเห็นหรือมีมติว่าอย่างไร ดังนั้น เมื่อคณะกรรมการ ควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด อ.มีมติให้การประชุมให้ส. ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบการขนส่งในเส้นทางสายใหม่แล้ว แม้จำเลยที่ 8 จะออกใบอนุญาตไปก่อนจะมีการรับรองรายงาน การประชุมครั้งดังกล่าว แต่ก็เป็นการปฏิบัติตรงตามมติของ คณะกรรมการในรายงานการประชุมดังกล่าว จึงไม่เป็นการผิดกฎหมาย การที่จำเลยทั้งแปดในฐานะคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด อ.มีมติให้ส. ได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งในเส้นทางสายใหม่ และจำเลยที่ 8 ในฐานะนายทะเบียนได้ออก ใบอนุญาตประกอบการขนส่งตามมติดังกล่าว จึงเป็นการปฏิบัติงาน ไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ แม้จะทับเส้นทางเดินรถ ที่โจทก์ได้รับอนุญาตอยู่เดิม ก็ถือไม่ได้ว่าเป็นการกระทำละเมิด ต่อโจทก์ จำเลยที่ 3 ดำเนินคดีด้วยตนเองตลอดมา มิได้แต่งทนาย ความ แม้จำเลยที่ 3 จะเป็นพนักงานอัยการและเป็นทนายความแก้ต่าง ให้แก่จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 4 ถึงที่ 8 ก็ไม่มีค่าทนายความ ที่โจทก์ควรจะใช้แทนจำเลยที่ 3 การที่ศาลอุทธรณ์กำหนดให้โจทก์ ใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์ แทนจำเลยทั้งแปดจึงไม่ชอบ
ย่อยาว
โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสาร 2 เส้นทาง คือหมวด 3 สายที่ 581 อุดรธานี ถึงบ้านก้องและถึงปากชมกับหมวด 4 สายที่ 1372 อุดรธานีถึงบ้านก้อง จำเลยทั้งแปดเป็นคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีมีอำนาจหน้าที่พิจารณาอนุมัติเกี่ยวกับการกำหนดเส้นทางและสิทธิประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารในเส้นทางหมวด 4 มีจำเลยที่ 1 ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ และจำเลยที่ 8 ในฐานะขนส่งจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการรวมทั้งเป็นนายทะเบียนมีอำนาจหน้าที่ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารในเส้นทางหมวด 4 สายที่ 4403 อุดรธานีถึงกิ่งอำเภอนายูงตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีครั้งที่ 3/2533 ระเบียบวาระที่ 2เรื่องการพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถโดยสารหมวด 4 สายที่ 4403 อุดรธานีถึงกิ่งอำเภอนายูงเมื่อวันที่ 26 กันยายน 2533 ให้จำเลยทั้งแปดร่วมกันประชุมพิจารณาและอนุมัติหรืออนุญาตตามคำขออนุญาตเป็นผู้ประกอบการขนส่งประจำทางหมวด 4 สายที่ 4403 ของโจทก์ บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด และบริษัทอุดรยานยนต์ขนส่ง จำกัดเสียใหม่ให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522และระเบียบแบบแผนของกรมการขนส่งทางบกที่กำหนดขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก
จำเลยทั้งแปดให้การว่า จำเลยทั้งแปดโดยตำแหน่งราชการเป็นคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีมีอำนาจกำหนดเส้นทางสำหรับการขนส่งประจำทางภายในเขตจังหวัดอุดรธานี การพิจารณาและออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางในเส้นทางหมวด 4 สายที่ 4403 อุดรธานีถึงกิ่งอำเภอนายูงได้ออกใบอนุญาตให้บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด นั้นคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีได้ร่วมกันพิจารณาด้วยความสุจริตใจโดยละเอียดรอบคอบด้วยเหตุผลและถูกต้องตามระเบียบและกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค 1 พิพากษายืน ให้โจทก์ใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์แทนจำเลยทั้งแปด 2,000 บาท
โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงเบื้องต้นรับฟังได้ว่าโจทก์เป็นผู้ได้รับใบอนุญาตให้ประกอบการขนส่งทางรถยนต์โดยสารประจำทางหมวด 3 สายที่ 581 ระหว่างอุดรธานีถึงบ้านก้องและถึงอำเภอปากชม จังหวัดเลย ระยะทาง 175 กิโลเมตรและหมวด 4 สายที่ 1375 อุดรธานีถึงบ้านก้อง มาประมาณ 30 ปีแล้วต่อมาคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีโดยได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลางได้กำหนดเส้นทางเดินรถใหม่คือ หมวด 4 สายที่ 4403ระหว่างอุดรธานีถึงกิ่งอำเภอนายูง และพิจารณาอนุญาตให้บริษัท สหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด เป็นผู้ได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งในเส้นทางดังกล่าวซึ่งทับเส้นทางเดินรถที่โจทก์ได้รับอนุญาตอยู่เดิมจากอุดรธานีถึงบ้านน้ำซึมเป็นระยะทางประมาณ 85 กิโลเมตร
คงมีประเด็นต้องวินิจฉัยตามฎีกาโจทก์ว่า การที่จำเลยทั้งแปดในฐานะคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีมีมติให้ออกใบอนุญาตและจำเลยที่ 8 ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในเส้นทางสายที่ 4403 ระหว่างอุดรธานี ถึงกิ่งอำเภอนายูง ทับเส้นทางที่โจทก์ได้รับอนุญาตให้เดินรถอยู่เดิมเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ โจทก์ฎีกาว่า โจทก์มีคุณสมบัติเหนือกว่าบริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด โดยโจทก์ได้รับอนุญาตให้ประกอบการขนส่งเส้นทางหมวด 4 สายที่ 1372 อุดรธานีถึงบ้านก้องเป็นเวลาถึง 30 ปี และกรมการขนส่งทางบกเคยกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการให้สัมปทานเดินรถประจำทางเมื่อปี 2521 ว่า จำนวนผู้ประกอบการเดินรถสายหนึ่งไม่ควรให้เกิน 1 ราย เพื่อมิให้เกิดการแย่งผู้โดยสารกันในการประชุมสัมมนาผู้ประกอบการขนส่งทั่วประเทศของกรมการขนส่งทางบกมีมติว่า ถ้าเส้นทางเดินรถทับซ้อนเกินกว่าร้อยละ 30 ขึ้นไป ต้องให้ผู้ประกอบการขนส่งคนเดิมเป็นผู้ได้รับอนุญาตปรากฏตามเอกสารทางวิชาการหมาย จ.9 และ จ.10 ซึ่งเป็นระเบียบที่ต้องปฏิบัติตาม ถ้าหากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกมีความสุจริตก็น่าจะยึดถือปฏิบัติตามมติดังกล่าว เรื่องที่ร้องเรียนโจทก์เป็นเอกสารที่กำนันผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นลูกน้องของจำเลยที่ 1 และที่ 2 ทำขึ้นโดยไม่เป็นความจริง หนังสือร้องเรียนตามเอกสารหมาย ล.19 ทำหลังจากวันที่พิจารณาคัดเลือกผู้ได้รับอนุญาตให้ประกอบการขนส่งในเส้นทางสายใหม่เกือบ 1 ปี และหากโจทก์ประกอบการขนส่งบกพร่องประชาชนได้รับความเดือดร้อนจริง กรมการขนส่งทางบกหรือคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดคงเพิกถอนใบอนุญาตโจทก์แล้ว อีกประการหนึ่งการประชุมของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด ซึ่งมีจำเลยทั้งแปดเป็นกรรมการในการประชุมครั้งที่ 2/2533 และครั้งที่ 3/2533 เมื่อวันที่ 24 กันยายน 2533 และวันที่ 26 กันยายน 2533 ตามรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.4 และ จ.8 ไม่มีการรับรองรายงานการประชุม แต่ในวันที่ 18 ตุลาคม 2533 จำเลยทั้งแปดกลับร่วมกันออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งให้แก่บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด ก่อน ต่อมาวันที่ 17 ธันวาคม 2533 มีการประชุมครั้งที่ 4/2533 จึงรับรองรายงานการประชุม 2 ครั้งที่ผ่านมา ซึ่งโจทก์เห็นว่าผิดกฎหมายเพราะที่ประชุมยังไม่รับรองว่าการประชุมครั้งที่ผ่านมาถูกต้อง การกระทำละเมิดต่อโจทก์นั้นเห็นว่า ตามเอกสารหมาย จ.9 และ จ.10 เป็นเพียงแนวทางที่กำหนดขึ้นจากการสัมมนาของผู้ประกอบการขนส่งตามกฎหมายเก่าคือพระราชบัญญัติการขนส่ง พ.ศ. 2497 ซึ่งถูกยกเลิกแล้ว โดยพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522ทั้งมิใช่นโยบายของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลางและมิใช่ระเบียบปฏิบัติซึ่งออกใช้โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ซึ่งมีแนวทางกำหนดไว้ใหม่แล้วตามเอกสารหมาย จ.15 ดังนั้น จำเลยทั้งแปดจึงไม่จำต้องถือตามเอกสารหมาย จ.9 และ จ.10 อีกต่อไป นอกจากนี้ยังได้ความตามที่จำเลยทั้งแปดนำสืบอีกว่าเหตุที่พิจารณาไม่ให้โจทก์ได้รับอนุญาตเดินรถในเส้นทางที่กำหนดขึ้นใหม่ เนื่องจากมีประชาชนร้องเรียนหลายรายว่าโจทก์ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการเดินรถหลายประการคณะกรรมการจึงเห็นควรให้ผู้ประกอบการขนส่งรายใหม่ได้รับใบอนุญาตเพื่อให้เกิดการแข่งขันในด้านบริการซึ่งจะทำให้ประชาชนผู้ใช้บริการได้รับประโยชน์ จึงรับฟังไม่ได้ว่าจำเลยทั้งแปดได้ปฏิบัติฝ่าฝืนระเบียบและขัดนโยบายดังที่โจทก์อ้าง
ส่วนข้อที่โจทก์ฎีกาว่า รายงานการประชุมครั้งที่ 2/2533และครั้งที่ 3/2533 ของคณะกรรมการชุดจำเลยทั้งแปดเมื่อวันที่24 กันยายน 2533 และวันที่ 26 กันยายน 2533 ซึ่งลงมติให้บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัด ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งยังไม่มีการรับรองรายงานการประชุมในขณะที่จำเลยทั้งแปดออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งให้แก่บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัดเมื่อวันที่ 18 ตุลาคม 2533 เพิ่งมีการรับรองรายงานการประชุม2 ครั้ง ดังกล่าวในการประชุมครั้งที่ 4/2533 เมื่อวันที่ 17ธันวาคม 2533 จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น เห็นว่าโจทก์มิได้โต้แย้งว่าข้อความในรายงานการประชุมทั้งสองฉบับผิดพลาดหรือไม่ถูกต้องแต่อย่างใด ทั้งพยานจำเลยทั้งแปดต่างยืนยันว่ารายงานการประชุมดังกล่าวถูกต้องตามมติที่ประชุมของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัด การรับรองรายงานการประชุมจึงเป็นวิธีปฏิบัติซึ่งกำหนดให้ทำเพื่อให้สามารถใช้บันทึกรายงานการประชุมดังกล่าวมาเป็นหลักฐานอ้างอิงว่าคณะกรรมการได้มีการประชุมเกี่ยวกับเรื่องใด มีความเห็นหรือมีมติว่าอย่างไรดังนั้น เมื่อคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีมีมติในการประชุมให้บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัดได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบการขนส่งในเส้นทางสายใหม่แล้วแม้จำเลยที่ 8 จะออกใบอนุญาตไปก่อนจะมีการรับรองรายงานการประชุมครั้งดังกล่าว แต่ก็เป็นการปฏิบัติตรงตามมติของคณะกรรมการในรายงานการประชุมดังกล่าว จึงไม่เป็นการผิดกฎหมายดังนั้น การที่จำเลยทั้งแปดในฐานะคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดอุดรธานีมีมติให้บริษัทสหอุดรสังคมเดินรถ จำกัดได้รับอนุญาตประกอบการขนส่งในเส้นทางสายใหม่และจำเลยที่ 8ในฐานะนายทะเบียนได้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งตามมติดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติงานไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ แม้จะทับเส้นทางเดินรถที่โจทก์ได้รับอนุญาตอยู่เดิมก็ยังรับฟังไม่ได้ว่าเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์
อนึ่ง คดีนี้โจทก์ต้องเสียค่าขึ้นศาลชั้นฎีกาอย่างคดีไม่มีทุนทรัพย์ 200 บาท ตามตาราง 1 ท้ายประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ข้อ(2)(ก) แต่โจทก์เสียค่าขึ้นศาลชั้นฎีกามา 400 บาท จึงต้องคืนค่าขึ้นศาลชั้นฎีกาส่วนที่เกินแก่โจทก์และปรากฏว่าจำเลยที่ 3 ดำเนินคดีด้วยตนเองตลอดมามิได้แต่งทนายความ แม้จำเลยที่ 3 จะเป็นพนักงานอัยการและเป็นทนายความแก้ต่างให้แก่จำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 4 ถึงที่ 8ก็ไม่มีค่าทนายความที่โจทก์ควรจะใช้แทนจำเลยที่ 3 ดังนั้นที่ศาลอุทธรณ์ภาค 1 กำหนดให้โจทก์ใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์2,000 บาท แทนจำเลยทั้งแปดนั้นจึงไม่ชอบและค่าทนายความยังเกินกว่าอัตราขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดไว้ ศาลฎีกาเห็นควรแก้ไขเสียให้ถูกต้อง
พิพากษาแก้เป็นว่า ให้โจทก์ใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์แทนจำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 4 ถึงที่ 8 จำนวน 1,500 บาทนอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 1ให้คืนค่าขึ้นศาลชั้นฎีกาจำนวน 200 บาท แก่โจทก์ และ ให้โจทก์ใช้ค่าทนายความชั้นฎีกาแทนจำเลยที่ 1 ที่ 2 และที่ 4 ถึงที่ 8จำนวน 1,500 บาท
